Sentencia T-578/11

Referencia: expediente T-3012014

Acción de tutela instaurada por la Universidad de Antioquia en contra del Tribunal Administrativo de Antioquía y el Juzgado 11 Administrativo del Circuito de Medellín.

Magistrada Ponente:
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de julio de dos mil once (2011)

La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo y Juan Carlos Henao Pérez, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y previo el cumplimiento de los requisitos y trámites legales y reglamentarios, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

En el proceso de revisión de los fallos proferidos por, la Subsección B, de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado el 26 de agosto de 2010, en primera instancia, y por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el 25 de noviembre de 2010, dentro de la acción de tutela promovida por la Universidad de Antioquia en contra de contra del Tribunal Administrativo de Antioquía y el Juzgado 11 Administrativo del Circuito de Medellín.
 
El expediente de la referencia fue escogido para revisión por medio de auto del treinta y uno  (31) de marzo de dos mil once (2011), proferido por la Sala de Selección Número Tres.

I. ANTECEDENTES

El 13 de julio de 2011, la Universidad de Antioquia interpuso una acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Antioquía y el Juzgado 11 Administrativo del Circuito de Medellín, por considerar que mediante dos decisiones judiciales adoptadas por dichos despachos judiciales dentro de un proceso por acción de cumplimiento, se violó su derecho fundamental al debido proceso.  Concretamente, se alegó que se había desconocido un claro y reiterado precedente judicial que ha debido seguirse y, con ello, se argumentó también, que se vulneró la autonomía universitaria. Los hechos que dan sustento a la acción de tutela fueron los siguientes, 

1. Hechos

1.1. La Universidad de Antioquia es un ente Universitario Autónomo con régimen especial, cuya creación fue determinada por la Ley 71 de 1878, del entonces Estado soberano de Antioquia. Goza de autonomía universitaria en virtud de lo dispuesto en el artículo 69 de la CP, desarrollado por la Ley 30 de 1992, en su artículo 28.

1.2. La Universidad cuenta con una banda de carácter sinfónico, adscrita a la Facultad de Artes. Sus integrantes, en calidad de músicos solistas, fueron vinculados a partir de finales de la década 70 y 80 como empleados públicos de carrera administrativa, de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo Número 7 de 1980. 

1.3. Algunos de los músicos de la Banda Sinfónica de la Universidad, presentaron peticiones al Consejo Superior Universitario en el sentido de que fueran categorizados como trabajadores oficiales. La Universidad respondió negativamente, lo que llevó a dieciocho músicos de dicha Banda a interponer en el mes de diciembre de 2009 una acción de cumplimiento en contra de la Universidad, con el propósito de que se le ordenara a la institución educativa hacer la categorización laboral de trabajadores oficiales de los miembros de la Banda Sinfónica.

1.4. El 10 de diciembre de 2009, el Juzgado 11 Administrativo del Circuito de Medellín, resolvió acceder a las pretensiones de un grupo de accionantes, que exigían, mediante acción de cumplimiento, que la Universidad de Antioquia se le ordenara proceder a “reclasificar a todos los músicos de la banda sinfónica como trabajadores oficiales.” El Juzgado consideró que de acuerdo a las reglas de interpretación jurídica, la Ley 1161 de 2007 convirtió a los músicos de la Universidad de Antioquia en ‘músicos del Estado’ y, en consecuencia, en trabajadores oficiales. Sustentó su decisión con base en las siguientes consideraciones,

“[…] el Despacho comparte la posición de la parte accionante en cuanto a que la autonomía universitaria no es absoluta, sino que ella debe encontrar límites en los dispuesto en la Constitución y la ley, dado que dicha autonomía se debe entender orientada al fortalecimiento de la educación como un servicio público que tiene una función social, caracterizada por la libertad de enseñanza, aprendizaje, investigación y cátedra, sin sujeción a injerencias externas o ideologías impuestas.

Así entendida la autonomía universitaria, no habría razón para pensar que los entes universitarios se pueden alejar del cumplimiento de la ley y la Constitución e incluso de hacer decir a la Ley 1161 de 2007, lo que no dice, pues en verdad en el texto de la citada norma no se excluyeron de su aplicación a los músicos de la banda sinfónica de la Universidad de Antioquia, así como tampoco se restringió su campo de aplicación sólo a los empleados de la orquesta filarmónica de Bogotá.

Este Juzgado entiende que la autonomía universitaria, se ejerce dentro de un marco de respeto a principios y derechos constitucionales fundamentales como el derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la CP, de donde surge necesario que a los músicos de la banda sinfónica de la Universidad de Antioquia, se les dé el mismo tratamiento que se les da al resto de músicos de la orquestas sinfónicas al servicio del Estado. 

Si bien puede ser cierto que la Universidad de Antioquia no hace parte de la rama ejecutiva del poder público, también es cierto que sí hace parte del Estado y por tanto su autonomía no podría llegar a ponerla por encima del Estado y de su sometimiento a la Constitución y la ley, pues el mismo art. 69 CP, señala que dicha autonomía se ejerce de acuerdo con la ley.

Un principio de hermenéutica que orienta la interpretación de la ley, señala que donde la ley no distingue, no le está dado al intérprete hacer tales distinciones, de suerte que cuando la ley quiere determinado resultado o consagrar determinadas excepciones lo dice, cuando no quiere guarda silencio, sin que sea posible de parte de los destinatarios agregarle excepciones, adiciones o complementos, con el fin de hacerla compatible con una autonomía, que en todo caso debe respetar principios constitucionales que irradian la interpretación de todo el ordenamiento jurídico.

Otro principio de hermenéutica determina que cuando la ley es clara no debe el intérprete apartarse de su tenor literal, so pretexto de consultar su espíritu, y en este caso no se vislumbra qué oscuridad o zona gris hay en la ley 1161 de 2007, que permita concluir que los músicos de la banda sinfónica de la Universidad de Antioquia, no son músicos del Estado y por tanto destinatarios de la Ley 1161 de 2007.

Es tan lacónico el contenido de la Ley 1161 de 2007 que resulta difícil encontrarle fisuras, a través de las cuales darle cabida a la interpretación sostenida por la entidad accionada. 

En cuanto a la autonomía presupuestal que dice la entidad accionada se vulneraría por el cumplimiento de la Ley 1161 de 2007, tampoco se encuentra que se esté invadiendo esa autonomía, pues el cumplimiento de la ley invocada por los accionantes, no establece aumento de sueldos o prerrogativas laborales que impliquen gastos que ya no estén previstos, pues se parte del hecho de que los accionantes se hayan vinculados a la Universidad como sus servidores.

Tampoco se encuentra que el debate tenga que ver con la legalidad de los acuerdos que rigen la universidad, pues la propia Ley 1161 de 2007 se ocupó de derogar en su art.2 toda norma que le sea contraria, zanjando cualquier discusión al respecto.

De otra parte sí bien con anterioridad a la Ley 1161 de 2007, los trabajadores oficiales, eran aquellos dedicados a la construcción y otras actividades similares, a partir de la Ley 1161 de 2007, se incluyó una nueva categoría de trabajadores oficiales y estos son los músicos de las orquestas sinfónicas, luego tampoco es plausible la argumentación basada en que los músicos  de la Universidad de Antioquia no realizan actividades de construcción o mantenimiento, pues es evidente que en efecto no desempeñan tal clase de actividades, sin embargo por voluntad de la ley se determinó que estos músicos tendrían la calidad de trabajadores oficiales.

Si la Ley 1161 de 2007 está vigente, es de obligatorio cumplimiento y sólo podría la entidad demandada discutir su inconveniencia o contrariedad con la autonomía universitaria ante la Corte Constitucional en demanda de inexequibilidad, entre tanto es vinculante y por tanto ha de ordenarse su cumplimiento.

La Ley 30 de 1992 coexiste con la Ley 1161 de 2007 y esta última sólo vino a precisar el carácter de trabajadores oficiales de los músicos de orquestas sinfónicas al servicio del Estado, Estado al que no sólo pertenecen las ramas del poder público, sino también la Universidad accionada.

En relación con lo subsidiario de la acción de cumplimiento, es preciso tener en cuenta que en este caso se persigue la aplicación de una ley de carácter general, impersonal y abstracta, de suerte que la acción aquí escogida resulta adecuada para exigir su cumplimiento, sin necesidad de agotar otros mecanismos, que por cierto tampoco se advierte para este caso, pues no resulta fácil imaginar a qué otros mecanismos distintos de la acción de incumplimiento, pueden acudir los accionantes para que la Universidad acceda a cumplir la Ley 1161 de 2007.

[…]

En resumen, el Juzgado accederá a lo solicitado por los accionantes.”

Con base en tales consideraciones, la Juez 11 Administrativa del Circuito de Medellín, resolvió impartir las siguientes órdenes, 

“Primero.- Ordenar a la Universidad de Antioquia que el término de diez (10) días […] dé cumplimiento a los dispuesto en la Ley 1161 de 2007, procediendo a vincular como trabajadores oficiales a los señores Jesús Evencio Alzate Vanegas, Juan Diego Ángel Montoya, Luis Fernando Pabón Pulgarín, Jesús Alberto Sánchez Soto, Oscar Jairo Taborda Restrepo, Alfredo Antonio Mejía Vallejo, Marco Antonio Castro Dussan, Carlos Arturo Arias García, Carlos Julio Gaviria Vanegas, María Elizabeth Isaza Castaño, Johnny Ferrer Castañeda, María Elena Orozco Gaviria, Abraham Jerónimo Núñez Vega, Raúl David López Henao, Víctor Manuel Arango García, Hernando Marín Vieco, Oscar de Jesús Tobón García y Jorge Humberto Orejuela Carvajal, en su condición de músicos de la banda sinfónica, conforme a la normatividad citada.

Segundo.- Notifíquese en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.” 

1.5. El 8 de marzo de 2010 la Sala Sexta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia resolvió confirmar en segunda instancia la decisión del Juzgado 11 Administrativo del Circuito de Medellín. Teniendo en cuenta el sentido y origen de las normas legales aplicadas por la Juez de primera instancia, así como la jurisprudencia constitucional que ha abordado la cuestión, el Tribunal consideró acertada la decisión judicial impugnada, así como las órdenes impartidas.

1.5.1. Para el Tribunal, el problema jurídico planteado por la acción popular, y resuelto por la Juez Administrativa en primera instancia es el siguiente:  “[…] establecer si efectivamente la disposición objeto de demanda, es decir, el artículo 1° de la Ley 11611 de 2007, que prescribe ‘los músicos de las orquestas de carácter sinfónico al servicio del Estado tendrán el carácter de trabajadores oficiales y vincularán mediante contrato de trabajo’, debe ser aplicada a los accionantes, integrantes de la Banda Sinfónica de la Universidad de Antioquia, quienes hoy se encuentran vinculados con dicha institución como Empleados Públicos.”

1.5.2. Con relación a la génesis de las normas aplicables, dijo la sentencia,

“[…] sin lugar a dudas, la diferencia entre orquesta y banda sinfónica está bien definida, desde el punto de vista de su conformación,  sin embargo no es este el elemento definitivo que permite establecer la órbita de aplicación que pretendió el legislador a la hora de expedir la norma que se endilga incumplida; para determinar esa circunstancia, es pertinente ahondar en los antecedentes legislativos que precedieron su expedición, al respecto, analizará la Sala, la exposición de motivos el proyecto de ley 194 de 2005, relativa a la norma objeto de discusión, la Ley 1161 de 2007.

[…]

[…] la exposición de motivos de la norma cuestionada se sustentó en el caso de la filarmónica de Bogotá, entidad que sirvió de base para poner diversas situaciones que explicaban la pertinencia de la Ley 1161 de 2007; en los análisis que se realizan por los prepotentes, se observa que la orientación se encuentra destinada a los músicos sinfónicos y a las calidades de éstos, que no deberían ser considerados como empleados públicos o trabajadores oficiales; se da cuenta de la actividad que realizan y la manera en éstos podrían verse mejor beneficiados en virtud a vinculaciones por medio de contratos de trabajo, beneficio que redundaría en el ámbito cultural como propósito de Estado, es decir, la esencia de la exposición se encaminó a los músicos sinfónicos, y aun cuando se utilizó el modelo ‘orquesta sinfónica’, lo cierto del caso es que la órbita de destino de la norma no es otra que la referida a los músicos sinfónicos.

Para la Sala este aspecto de la discusión, motivo de impugnación, no está llamado a prosperar, toda vez que lo expuesto permite concluir que él ámbito de aplicación de la norma no se circunscribe exclusivamente a los músicos de las orquestas sinfónicas, sino también a los músicos de las bandas sinfónicas, es decir, a los músicos sinfónicos, indistintamente de si se trata de orquesta o bandas sinfónicas.

En cual al aspecto relativo a la vocación de la inaplicabilidad para entes universitarios de la norma cuestionada, es pertinente resaltar que la Autonomía Universitaria no puede tomarse en términos absolutos ni de manera insular, siendo por tanto legítimo reclamar una autonomía acantonada en los postulados del Estado Social de Derecho, comprensiva de las necesarias relaciones de reciprocidad y de conciliación de derechos, en fin, una autonomía universitaria garantizada por la Carta Política en una dimensión que no por amplia pueda ir en detrimento de los derechos igualmente protegidos por el ordenamiento superior. Por lo mismo, todo ente universitario debe concebir, proyectar y realizar sus actuaciones con cabal acatamiento del derecho positivo, tal como lo refrenda el artículo 6° de la Carta Política, es decir, sin alejarse del ordenamiento constitucional y legal previamente establecido.

De acuerdo con la anterior, las argumentaciones expuestas por el impugnante, en cuento a la inaplicabilidad de la norma en discusión al ente universitario, en virtud a la autonomía universitaria que ésta reviste y de la cual se vale para determinar la forma de vinculación de sus servidores, esta Sala considera que tal autonomía tiene sus límites y que la misma no puede ir en contravía del ordenamiento legal superior o de los postulados constitucionales descritos en la Constitución Política de Colombia, por cuanto, efectivamente, es el legislador quien determina los mecanismos de vinculación de las personas que han de prestar sus servicios al estado y el ente Universitario atendiendo dichos postulados, expide los Acuerdos correspondientes que materializan la norma superior. 

Tampoco son de recibo las argumentaciones expuestas por el ente accionado a través de su apoderado, relativas a que la acción de cumplimiento es improcedente frente a normas que establecen gastos, es pertinente resaltar que, en desarrollo del artículo 87 de la Constitución, la Ley 393 de 1997, en su artículo 1°, señaló que el objeto de la acción de cumplimiento no es otro que ‘hacer efectivo el cumplimiento de las normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos.’ Luego, esta acción constitucional es un instrumento procesal para exigir a las autoridades públicas o los particulares que actúan en ejercicio de funciones públicas que cumplan real y efectivamente las leyes y los actos administrativos. Sin embargo, no siempre proceden toda aquellas pretensiones dirigidas a obtener el cumplimiento de normas con fuerza de ley o actos administrativos, pues la Ley 393 de 1997, en su artículo 8°, estableció algunos requisitos de procedibilidad de la acción y, al mismo tiempo, determinó algunas causales de improcedibilidad de la misma. Dentro de estas últimas, el parágrafo 9° de esa normativa dispone que ‘la acción regulada en la presente ley no podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gasto’; esa limitación a la acción de cumplimiento se explica porque el principio de separación de poderes implica el reconocimiento de un marco de competencias precisas a las autoridades, de tal manera que el ejercicio de las funciones públicas corresponde a quienes están expresamente autorizados por la norma. Precisamente, por ello, en principio, al juez no le corresponde adoptar decisiones tendientes a administrar recursos ni a priorizar acciones de gobierno, pues esas funciones corresponden a autoridades que pertenecen a otras ramas y órganos del poder público. En tal virtud es razonable entender que las ordenes dirigidas a exigir el cumplimiento de un gasto no dispuesto o contemplado por las autoridades a exigir el cumplimiento de un gasto no dispuesto o contemplado por las autoridades competentes para ello, escapan de la competencia judicial. Incluso, el parágrafo del artículo 9° de la Ley 393 de 1997 fue declarado exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-157 de 1998, en cuya ratio decidendi se advirtió con claridad la necesidad de respetar el principio constitucional de apropiación del gasto público. De manera que si el cumplimiento de normas con fuerza de ley o actos administrativos que se reclama implica un gasto, la acción de cumplimiento debe rechazarse por improcedente.

Para el caso objeto de análisis, no encuentra la Sala que la norma que se pretende sea objeto de una aplicación por parte de la Universidad de Antioquia, con respecto a los músicos sinfónicos integrantes de la Banda Sinfónica de la citada Universidad, determine el cumplimiento de un gasto que ya no esté dispuesto o contemplado por la autoridad universitaria; como se advierte, la norma tiene efectos hacía futuro y su ámbito de aplicación implica procedimientos y mecanismos propios de la naturaleza de la vinculación que, incluso, ya han sido previstos por la Universidad, toda vez que quienes fungen como accionantes, músicos sinfónicos integrantes de la Banda Sinfónica de la Universidad de Antioquia, ya tienen una vinculación con la Universidad y, de acuerdo con la orden impartida por el A quo [juez de primera instancia], el cumplimiento de la norma con efectos de ley busca es el cambio de la naturaleza de la vinculación por lo que el argumento esgrimido no tiene vocación de prosperidad.” 

1.5.3. Finalmente, se hace alusión a una decisión de tutela de la Corte Constitucional [T-813 de 2008], en los siguientes términos,

“[…] al analizar aspectos de los músicos sinfónicos, cuando conoció de la acción de tutela en contra de la Orquesta Filarmónica de Bogotá, por una presunta violación de los derechos fundamentales de asociación sindical y negociación colectiva, en la que se consideró que incurrió la citada Orquesta al negarse a recibir y discutir el pliego de peticiones presentado por el sindicado de profesores y trabajadores de ésta […]

De los análisis efectuados por la Corte Constitucional [en la sentencia T-813 de 2008], relativos a la interpretación de la aplicación de la Ley 1161 de 2007, puede colegirse, para el caso objeto de discusión, que ésta opera en forma automática hacía futuro, sin embargo, es pertinente, en virtud a que la Ley no trajo consigo un régimen de transición, respetar los derechos adquiridos de quienes se encontraban vinculados como músicos sinfónicos en calidad de empleados públicos y aplicar la norma en cita a quienes se vinculen con posterioridad.

En el presente asunto es innegable que los músicos sinfónicos integrantes de la Banda Sinfónica de la Universidad de Antioquia, que interponen la acción de cumplimiento a través de apoderado judicial, pretenden en forma efectiva el cambio de naturaleza de su vinculación, la que de acuerdo con lo analizado por esta Sala y acogiendo la interpretación descrita [de la …] Corte Constitucional […] debe cumplirse por la Universidad de Antioquia en favor de éstos, tal como se ordenó por el Juzgado de Instancia, pero atendiendo las consideraciones que denotó la Corte Constitucional en su sentencia T-813 de 2008 referida atrás, razón por la cual se confirmará la sentencia objeto de impugnación.”

1.5.4. La Sala Sexta del Tribunal Administrativo de Antioquia decidió “confirmar” la decisión adoptada por la Juez de primera instancia, por medio de la cual se había ordenado a la Universidad del mismo Departamento, vincular a los dieciocho músicos de su Banda Sinfónica en calidad de trabajadores oficiales. Adicionalmente, el Tribunal decidió hacer una aclaración, en los siguientes términos, 

“Segundo.– Se aclara que el cumplimiento de la norma citada, se hará teniendo en cuenta los parámetros explicados por la Corte Constitucional en se sentencia T-813 de 2008, descritos en la parte motiva de esta providencia.”

1.6. La Universidad solicitó el 17 de marzo de 2010 una aclaración a la sentencia del Tribunal Administrativo, “[…] en el sentido de indicar si la aplicación de la Ley 1161 cobijaba únicamente a las nuevas vinculaciones que hiciera la Universidad con la banda, o si cobijaba también a los músicos actualmente vinculados, en tanto se afirma en el fallo, que ‘de los análisis efectuados por la Corte Constitucional, relativos a la interpretación de la aplicación de la ley 1161 de 2007, puede colegirse, para el objeto de discusión, que ésta opera en forma automática hacia futuro, sin embargo, es pertinente, en virtud a que la ley no trajo consigo un régimen de transición, respetar los derechos adquiridos de quienes se encontraban vinculados como músicos sinfónicos en calidad de empleados públicos y aplicar la norma en cita a quienes se vinculen con posterioridad.”  El Tribunal Administrativo de Antioquia resolvió negar la solicitud de aclaración de la sentencia solicitada por la Universidad, por considerar que la decisión no tiene oscuridades o ambigüedades que deban ser resueltas.  

2. Solicitud de tutela

El 13 de julio de 2010 la Universidad de Antioquia interpuso acción de tutela en contra de los fallos judiciales proferidos por el Juzgado 11 Administrativo del Circuito de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia citados, por considerar que mediante éstos se violó su derecho fundamental al debido proceso constitucional y a la autonomía universitaria. 

2.1. Para la Universidad de Antioquia, los debates legislativos de la Ley 1161 de 2007 llevan a la conclusión contraria a la cual llegaron los jueces administrativos en el proceso de la referencia. A su parecer, “en los debates llevados a efecto para la elaboración de la precitada ley, se evidenció la preocupación del legislador por evitar el régimen de carrera administrativa establecido en la Ley 909 de 2004.  ||  Desde una perspectiva teleológica, los debates así mismo, evidenciaron la intención del legislador de zanjar de una vez por todas, la problemática de la naturaleza de la vinculación de los músicos de la orquesta filarmónica de Bogotá.  ||  En efecto, […] es bueno traer a colación el prolongado conflicto jurídico que existió desde el año de 1979 entre las directivas de dicha orquesta y sus músicos integrantes, originado principalmente en la naturaleza misma de la entidad y de la categorización de sus funcionarios.”

2.2. En primer lugar, se acusa las sentencias de haber desconocido el criterio claro y reiterado de no admitir acciones de cumplimiento con ocasión de normas que conlleven gasto presupuestal. Se considera que los jueces administrativos, de acuerdo con las jurisprudencias constitucional y contencioso administrativa en la materia, pueden violar el derecho al debido proceso, cuando el juez se aparta de un precedente jurisprudencial, sin cumplir con la carga argumentativa reforzada, que tal decisión implica. Considera la Universidad de Antioquia, que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido pacífica y reiterada en advertir que la acción de cumplimiento es improcedente, cuando de ésta se derive la ordenación de un gasto. Dice al respecto la acción de tutela, 

“el Consejo de Estado […] como órgano de cierre de la jurisdicción contencioso administrativa, ha sentado un precedente uniforme negando la posibilidad, de la mano de la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre este particular tópico, a la prosperidad de esta acción constitucional cuando con ella se pretenda dar cumplimiento a una ley o acto administrativo que suponga un gasto, en tanto ello desdibujaría el manejo presupuestal deferido desde la Constitución Política a la administración y no al poder jurisdiccional, pues ello evidentemente redundaría en una coadministración de carácter judicial.

[…]

Las argumentaciones [del Consejo de Estado …] son perfectamente aplicables al caso sometido al análisis […], dado que la decisión de primera y segunda instancia se tradujo en la categorización de su personal no docente adscrito a la facultad de Artes como músicos de la banda sinfónica en trabajadores oficiales, lo que supone de suyo, una erogación presupuestal no prevista que asciende a más de dos mil setecientos millones de pesos.”  (acento en el texto original).

2.2.1. La Universidad resaltó que la procedibilidad de la acción de cumplimiento  se ha aceptado en casos en los cuales existía la apropiación del gasto y, por tanto, no existía ningún tipo de coadministración de naturaleza judicial pues el gasto había sido aprobado previamente. A su parecer, esa es “[…] una situación diametralmente opuesta a la fallada en contra de la Universidad de Antioquia, en donde no existía ni existe aún hoy, la apropiación del gasto que de suyo supone la categorización de los músicos de la Banda sinfónica, como trabajadores oficiales, lo cual se traduce ni más ni menos que [en una] erogación que asciende a la suma de dos mil setecientos ochenta y cuatro millones, ciento cuarenta y nueve mil ciento cinco pesos ($2’784.149.105,oo), como ya se ha manifestado en repetidas ocasiones a lo largo de esta demanda.” 

2.2.2. La Universidad de Antioquia desarrolla y presenta la violación al precedente por parte de los jueces acusados y, concretamente, el mayor costo que suponen tales decisiones para la institución, en los siguientes términos, 

“Tanto en el fallo de primera como de segunda instancia se desconoció el precedente decantado y pacífico acerca de la improcedencia de la acción de cumplimiento, cuando con ella se pretende hacer cumplir una norma que supone un gasto y, precisamente esto es lo que ha ocurrido en el presente caso, dado que la categorización de trabajadores oficiales de, conformidad con la certificación expedida por la jefe del talento Humano de la Universidad, implica asumir por parte de dicha entidad un factor prestacional considerablemente superior al que implicaba la categorización de los músicos como empleados públicos, en la medida en que en virtud de la convención colectiva existente, ello se traduce en un gasto no previsto, ni apropiado para la Universidad, de dos mil setecientos millones de pesos.

En efecto, las ventajas convencionales que cobijarían de manera inmediata a los músicos de la banda sinfónica, al ser categorizados como trabajadores oficiales y que implica la erogación de un gasto no presupuestado, son las siguientes:

-	Maternidad y adopción: 44 sml diarios vigentes por cada hijo.

-	Aborto: 32 sml diarios vigentes

-	Anteojos: 10 sml diarios vigentes

-	Funcionamiento del Sindicato: 24.5 sml mensuales vigentes

-	Eventos sindicales: 18.5 sml mensuales vigentes.

-	Entierro de familiar: 80 sml diarios vigentes

-	Útiles escolares: 7.5 sml diarios vigentes

-	Gastos de entierro del trabajador: La Universidad aumentará y pagará el valor del auxilio para gastos de entierro del trabajador en un porcentaje igual al acordado para salarios en cada año de vigencia de la presente convención

-	Muerte del trabajador: se le reconocerá a sus beneficiarios, además del seguro de vida al que tiene derecho, los salarios correspondientes a: 46 meses, si hubiere estado a su servicio durante 10 años o más, continuos o discontinuos o los salarios correspondientes a 26 meses, si hubiere prestado sus servicios entre los 5 y 10 años, continuos o discontinuos o los salarios correspondientes a 16 meses si hubiere prestado sus servicios por menos de 5 años, continuos o discontinuos.

-	Para estudio de los trabajadores: 21 días de salario por cada semestre de duración, 24 días de salario por cada semestre de duración, cuando éstos correspondan a educación superior, básica secundaria y educación media.

-	Dotación y útiles de trabajo y seguridad: 2 dotaciones de uniforme y zapatos el 30 de enero de cada año y 1 dotación el 30 de junio de cada año.

-	Subsidio familiar y especial: 30% adicional al valor monetario reconocido por la Caja de Compensación Familiar COMFENALCO

-	Subsidio de Transporte: Se aumentará en el mismo porcentaje estipulado para el salario, cada año.

-	Becas de estudio: pro semestre en educación preescolar, guardería, primaria y estudio en escuela especiales diurnas o nocturnas, el equivalente a 4 sml diarios vigentes. Por semestre en educación media (secundaria), capacitación comercial o técnica, 8.5 sml diarios vigentes. Por semestre en educación superior, el equivalente a 11 sml vigentes.

-	Becas de mérito académico: se concederá 20 becas de mérito académico para secundaria a los hijos de trabajadores oficiales que reúnan los requisitos: hasta 10 becas de mérito académico para el nivel universitario a los hijo de trabajadores oficiales que reúnan los siguientes requisitos: ser estudiante de tiempo completo en un programa universitario debidamente reconocido por el Ministerio de Educación Nacional. Haber obtenido un promedio ponderado de calificación no inferior a 4.0. No reportar ni habilitar ninguna asignatura.

Además de los anteriores beneficios convencionales, las diferencias prestacionales existente entre la categoría de los empleados públicos y de los trabajadores oficiales, tienen que ver con el factor por prima de servicios, prima de navidad, prima de vacaciones, vacaciones, cesantías, intereses a las cesantías, que en el caso de estos últimos es de mucha mayor entidad, lo cual fue puesto de presente por la jefe encargada del talento humano de la Universidad de Antioquia, en certificación que reposa en el expediente, pero frente al cual lastimosamente ningún pronunciamiento ameritó de parte de los falladores tanto de primera como de segunda instancia.

Es que, para la Universidad es claro que los músicos de la banda sinfónica de la Universidad de Antioquia no incoaron la acción de cumplimiento, para ser catalogados como trabajadores oficiales, simplemente porque dicha denominación sea más bonita, agradable o cómoda, simplemente lo hicieron motivados por el claro interés económico que implica el factor prestacional a que ya se hizo alusión, lo cual en el fondo se traduce, ni más ni menos, que en una brillante forma de violar el mecanismo constitucional de la acción de cumplimiento, al ordenar la erogación de un gasto no presupuestado por el ente universitario.”

2.2.3. La acción de tutela advierte que la posición planteada siempre fue alegada dentro del proceso, pero que no fue tenida en cuenta, 

“Desafortunadamente, aunque el tema que ocupa nuestra atención en esta oportunidad fue mencionado tanto en la contestación de la acción de cumplimiento como en el recurso de apelación, las consideraciones de los falladores, fueron absolutamente lacónicas, omisivas e incumplieron en todo caso, –si su intención era apartarse del precedente jurisprudencial ampliamente decantado sobre el particular–, con la carga argumentativa reforzada que para estos casos se exige de explicitar los motivos por los cuales se apartarían de la línea jurisprudencial que fue citada de manera extensa en al acápite II de las consideraciones jurídicas de esta demanda.

Es que basta leer la ratio decidendi de los fallo de primera y segunda instancia, para echar de menos una argumentación de peso que hiciera explícita –como debe serlo– las razones jurídicas que llevaron tanto a la juez de instancia, como al Tribunal a apartarse de un precedente sentado desde el año de 1997 y que ha permanecido incólume, bajo la premisa general de las competencias asignadas desde la Constitución en materia de ordenación y ejecución del gasto consustancial a la rama ejecutiva, y ajena en todo caso al poder jurisdiccional, quien en ningún caso puede ser considerado un coadministrador.

Y precisamente con la orden impartida por los funcionarios demandados, lo que ha ocurrido es una verdadera coadministración, dado que la decisión se traduce en una creación de cargos por vía judicial, respecto de un ente que goza de autonomía presupuestal y financiera, según dispone el propio artículo 69 de la CP.

El hecho de que los músicos integrantes de la banda sinfónica se encontraran vinculados por la Universidad de por sí no descarta la erogación presupuestal que implica su categorización como trabajadores oficiales, en la medida que el factor prestacional de unos y otros difiere sustancialmente, como ya se mencionó.

La decisión adoptada por el Tribunal Administrativo, no encuentra respaldo en el ordenamiento jurídico, pues expresamente contraviene lo dispuesto en el parágrafo del artículo 9 de la Ley 393 de 1997, en la medida en que la Universidad de Antioquia tiene ya una planta de cargos creada, así como también tiene los recursos presupuestados para cumplir con las obligaciones laborales y prestacionales que le son inherentes, pero no tiene manera, a estas alturas de la ejecución presupuestal vigente, cambiar la planta de cargos y, por ende, de hacer las apropiaciones presupuestales que de suyo supone categorizar a los integrantes de la banda sinfónica como trabajadores oficiales.”

2.2.4. Por ello, insiste la Universidad, las decisiones judiciales administrativas no puede desconocer que la acción de cumplimiento ‘es improcedente cuando se pretende obligar a la administración para dictar un acto administrativo con fin y contenido económico, y tampoco es viable cuando por su conducto se pretenda ejercer alguna suerte de co-administración’.

2.3. Por otra parte, la acción de tutela hace énfasis en que la Ley que se les pretende aplicar les es inaplicable. La Universidad alegó que las decisiones judiciales acusadas, por tanto, además de implicar una violación a su derecho al debido proceso, conllevan una violación a su autonomía universitaria. Presenta el cargo en los siguientes términos, 

“En este orden de ideas, surge el siguiente interrogante: ¿es viable entonces la aplicación de la Ley 1161 de 2007 para los entes universitarios autónomos?

Respetuosamente [consideramos] que no, por cuanto para que los demandados concedieran la acción incoada, necesitaban una norma que incluyera expresamente en su campo de aplicación a los entes universitarios autónomos, […]

[…] consideramos que el artículo primero de la Ley 1161 de 2007, como bien lo define su artículo primero, señala que los ‘músicos de las orquestas de carácter sinfónico al servicio del Estado tendrán el carácter de trabajadores oficiales y se vincularán mediante contratos de trabajo’, y si tenemos en cuenta que sólo existe una Orquesta Sinfónica en Colombia al servicio de un órgano estatal de carácter distrital y es la Orquesta Filarmónica de Bogotá, se debe entender lógicamente, que la Ley, en virtud de su carácter impersonal, no podía se expresa y referirse concretamente a la Orquesta Filarmónica de Bogotá, pero ello no significa que por virtud de una interpretación indebida de la norma constitucional y de la misma Ley, tal como se realizó en los fallos, la Universidad de Antioquia, tenga que ser pasiva a la afectación de su autonomía, en una situación de vinculación que no ha estado en discusión jurídica y que ha respeta todos los derechos de carrera administrativa reconocidos a los músicos solistas de la Banda.”

2.4. Se alega que la acción de tutela se presentó respetando su carácter de inmediatez, por cuanto controvierte dos decisiones judiciales, luego de dos meses de haber quedado en firme.

2.5. La Universidad de Antioquia pide en la demanda, (i) que se tutelen sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a la autonomía universitaria y  (ii) que en consecuencia, se ordene dejar sin efectos las sentencias proferidas por la señora Juez Undécima Administrativa del Circuito de Medellín, así como también la proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia. 

3.  Respuesta de la entidad accionada

3.1. El Juzgado 11 Administrativo del Circuito de Medellín participó en el proceso para defender su decisión judicial de la siguiente manera,

“No es cierto que la Universidad de Antioquia haya allegado prueba de ninguna naturaleza en relación con los gastos que hoy alega como causal de improcedencia de la acción de cumplimiento, que dio origen a esta tutela, si bien aportó un documento en el que la señora Erika María Builes Rendón, hace una relación de gastos de los años 2007, 2008 y 2009, ese documento no fue conocido ni discutido en primera instancia, porque sólo fue allegado con el recurso de apelación, luego lo que el Juzgado entiende es que la Universidad pretende por vía de la acción de tutela hacer valer pruebas que no fueron aportadas ni controvertidas en las instancias judiciales correspondientes.

De otra parte es de analizar que el documento se refiere a unos posibles gastos que se generarían para los años 2007, 2008 y 2009, y en las sentencias ninguna orden de gastos se dio para esas vigencias, ni para las posteriores.

La Universidad dice que lastimosamente no hubo pronunciamiento frente a su prueba, pero es que la misma sólo fue allegada el 16 de diciembre de 2009, cuando el fallo de primera instancia es de fecha 10 de diciembre de 2009.

El argumento más esgrimido en acciones de cumplimiento es que el cumplimiento de la norma implica gastos, sin embargo además de la afirmación abstracta, alguna clase de argumentación y de prueba, se debe aducir para sustentar la afirmación, argumentaciones y pruebas que deben ser presentadas en tiempo, de suerte que la contraparte tenga la oportunidad de conocerlas y controvertirlas.

En el caso analizado lo único que dijo la Universidad en torno al tema en su contestación fue lo siguiente:

‘si en gracia de discusión, se considerara que Ley 1161 de 2007 es aplicable a los músicos de la banda sinfónica de la Universidad de Antioquia, ello, como es evidente, implicaría necesariamente de la asunción de gastos, lo que conllevaría, ni más ni menos, que en la injerencia del poder judicial en el ámbito presupuestal de un ente universitario autónomo.’

No dijo nada más en relación con los gastos, ni aportó ninguna prueba que sirviera de respaldo a sus afirmaciones.

La Universidad orientó su defensa, discutiendo la autonomía que tiene, y como tal argumentación no le fue aceptada, trajo a colación pero fuera de las oportunidades procesales, una prueba con la que busca demostrar lo que no demostró ni discutió cuando debía.”

3.2. El Tribunal Administrativo de Antioquia no participó dentro del proceso de la referencia.

4. Sentencia de primera instancia 

El 26 de agosto de 2010, la Subsección B de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, resolvió negar la acción de tutela interpuesta por la Universidad de Antioquia. Dijo la sentencia al respecto lo siguiente, 

“[…] por regla general, la acción de tutela no procede contra providencias proferidas en procesos que ostenten la misma naturaleza. […]

Sin embargo, en ciertas ocasiones la Sala ha dejado de aplicar lo anterior para dar paso al estudio de fondo tales providencias, eso sí, en aquellos eventos en los cuales bajo interpretación restrictiva, sea evidente la vulneración grave de derechos fundamentales. 

Al respecto, considera la Sala pertinente reiterar su jurisprudencia constitucional, en la cual específicamente ha dispuesto que no dos los eventos excepcionales en los cuales la acción de amparo de derechos fundamentales procede contra este tipo de providencias judiciales, a saber:  i) cuando los afectados no tuvieron a su disposición los medios ordinarios de defensa, toda vez que no fueron vinculados al proceso que dio lugar a la providencia acusada y  ii) en los asuntos que impongan sanción de arresto a través de providencias que finalicen un trámite incidental de desacato, esto debido a la trascendencia jurídica que en un Estado Social de Derecho como el nuestro, ostenta la garantía fundamental de la libertad individual, mediante la cual se hacen efectivas otras de suma importancia.

En este orden de ideas, entiende la Sala que el presente caso no se adecua a los eventos excepcionales anteriormente expuestos, a través de los cuales la acción constitucional sería procedente, de manera que no es pertinente entrar a definir el asunto de fondo.

En estos términos y al observar la Sala que el asunto litigioso planteado por la entidad actora, no permite definir una vulneración clara evidente u ostensible de algún derecho fundamental, menos aún y en especial del debido proceso, por cuanto como se expuso previamente no existe cargo alguno relacionado con éste, sino que se pretende de manera general controvertir el criterio de interpretación jurídico y fáctico asumido por los jueces del conocimiento a efectos de lograr instancias adicionales no previstas por el ordenamiento jurídico, debe negarse el amparo por improcedente.”

5. Impugnación
Inconformes con lo decidido, la Universidad impugnó el fallo. Insistió nuevamente en el desconocimiento de los precedentes judiciales en las sentencias acusadas. 

“[…] el punto central de esta demanda con pretensión de tutela tiene que ver con el abierto desconocimiento tanto de la señora Juez Undécima del Circuito Administrativo de Medellín, como del Tribunal Administrativo de Antioquia del precedente jurisprudencial emanado tanto de la Corte Constitucional, como del Consejo de Estado, en lo tocante a la improcedencia de la acción de cumplimiento, cuando de la misma deviene la ordenación de una gasto no previsto en el presupuesto de la entidad destinataria de la orden de cumplimiento, situación frente a la cual, lastimosamente nada se dice en el fallo diferente a la cita efectuada de la contestación de la demanda por parte de la señora Juez Undécima del Circuito Administrativo de Medellín, en la que manifestó faltando a la verdad, que nada se dijo en primera instancia sobre el gasto que la categorización de los músicos como trabajadores oficiales acarrearía a la Universidad de Antioquia, cuando dicho tema fue expresamente incluido en la contestación de la acción de cumplimiento, sólo que la señora Juez, sin haber hecho un análisis desde los requisitos intrínsecos de la prueba, esto es, desde la conducencia, la pertinencia o utilidad, negó la declaración de la Doctora Erika Builes, quien se desempeña como jefe encargada del Departamento de Relaciones Laborales, testigo clave para dar cuenta del sobrecosto que implica para la entidad universitaria el mayor factor prestacional propio de los trabajadores oficiales, y por ello, ante la negativa de la prueba, lo que se aportó al proceso fue una constancia de parte de la funcionaria indicando en dicho sentido, pero que quede claro que no fue por desidia de la Universidad que no se presentó la prueba, el tema se debatió desde la contestación de la acción de cumplimiento, así como también se solicitó la prueba que podía haber corroborado dicha situación, pero lamentablemente fue negada, como ya se dijo, y volvió a serlo incluso en el incidente de desacato que incoaron los músicos y que está actualmente en trámite.”

La Universidad insistió en la claridad de la improcedencia de la acción de cumplimiento que busquen la aplicación de normas que impliquen gasto. Se considera que sólo se han admitido acciones de cumplimiento con tales implicaciones, cuando existía la apropiación del gasto, que no es el caso en el proceso de la referencia. 

6. Sentencia de segunda instancia

El 25 de noviembre de 2010, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado resolvió confirmar la decisión de primera instancia de negar la tutela solicitada, pero por las razones aducidas en la sentencia. Luego de hacer referencia a la jurisprudencia constitucional en la materia, establecida en la sentencia C-590 de 2005, la Sala consideró que la tutela sí era procedente, a diferencia de la decisión de primera instancia, pero coincidió en la conclusión de tener que negar la tutela invocada, por cuanto se consideró que los fallos acusados no incurrieron en una violación del precedente.

6.1. Con relación a la procedencia de la acción de tutela, dijo la Sala lo siguiente, 

“[…] es claro que sí procede la acción de tutela contra las providencia dictadas con ocasión de una acción de cumplimiento, y para su estudio se aplican las mismas reglas establecidas por la jurisprudencia constitucional para la tutela contra providencia judicial.

Ahora bien, observa la Sala que los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial se cumplen en el caso propuesto, razón por la cual se debe procede a verificar si se violaron los derechos al debido proceso y a la igualdad […]”

6.2. Teniendo en cuenta la jurisprudencia constitucional (en concreto la sentencia T-162 de 2009), sostuvo la Sección Cuarta 

“La Ley 397 de 1997 ‘por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política, en el parágrafo de su artículo 9° respecto de la improcedibilidad de la acción de cumplimiento establece ‘… la acción regulada en la presente Ley no podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos.’

Así mismo, al respecto, tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado han determinado que ‘[…] sin embargo, posteriormente esta Corporación adoptó una posición intermedia en sentencia de tutela T-760 de 2005, en la que señaló, siguiendo al Consejo de Estado que, ‘incluida una apropiación en el presupuesto y la expedición de éste por la Corporación Pública, queda autorizado el gasto y, a partir de ahí, corresponde a la autoridad ejecutarlo, lo cual hace exigible su cumplimiento. De conformidad con lo anterior, se concluye que no la acción de cumplimiento ejercitada no se pretende establecer un gasto, sino ejecutar uno establecido, toda vez que el mismo ya fue reconocido y se encuentra presupuestado. De lo expuesto se concluye tratándose de movimientos presupuestales dentro del presupuesto de rentas y gastos no siempre se trata del establecimiento de un gasto, pues, se reitera, podríamos estar frente a la ejecución de un gasto cuyo establecimiento viene de tiempo atrás’…

Aunado a lo anterior y comoquiera que la disposición legal de la cual se pretende el cumplimiento –Ley 1161 de 2007– no establece un gasto previsto para la Universidad de Antioquia, considera esta Sala que el Juzgado Once Administrativo de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia adoptaron una decisión respetando tanto las disposiciones legales que regulan la acción de cumplimiento –Ley 393 de 1997–, como el precedente jurisprudencial tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado.”

Por tanto, se resolvió confirmar el fallo impugnado, pero por las razones expuestas.

II. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia

Esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar los fallos de tutela proferidos dentro del trámite de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86, inciso 3°, y 241, numeral 9°, de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

2. Reiteración de jurisprudencia, aplicación de las reglas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias disciplinarias

2.1. Desde el inicio de su jurisprudencia, en 1992, la Corte Constitucional señaló que ‘salvo en aquellos casos en que se haya incurrido en una vía de hecho, la acción de tutela no procede contra providencias judiciales.’  Posteriormente, a propósito de una acción pública de constitucionalidad resuelta en el año 2005, la Sala Plena de la Corte reiteró esta posición. Al respecto dijo que “(…) los casos en que procede la acción de tutela contra decisiones judiciales han sido desarrollados por la doctrina de esta Corporación tanto en fallos de constitucionalidad, como en fallos de tutela […] la Corporación ha entendido que la tutela sólo puede proceder si se cumplen ciertos y rigurosos requisitos de procedibilidad. (…)”. 

2.2. La importancia de la sentencia C-590 de 2005 es que permitió a la Sala Plena de la Corte Constitucional responder, con efectos erga omnes una de las cuestiones más álgidas del debate en cuestión. A saber: ¿la posibilidad de interponer acciones de tutela contra providencias judiciales que hayan desconocido en forma grave el derecho al debido proceso constitucional, incluye las providencias judiciales de las altas cortes como la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado?  En efecto, el demandante cuestionó en aquella ocasión que el legislador hubiese establecido que no procede recurso alguno en contra de una sentencia que resuelve un recurso de Casación, dictada por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia. Concretamente, se demando las expresiones “ni acción”, en virtud de la cuales se debía entender excluida la posibilidad de interponer acciones de tutela en contra de dichas sentencias.

La Sala Plena de la Corte Constitucional unánimemente decidió que el aparte legal acusado violaba la Constitución, por lo que resolvió declarar inexequibles las expresiones demandadas. Para la Corte: “[…] una norma legal que dispone que contra la sentencia que resuelve el recurso extraordinario de casación en materia penal no procede recurso ni acción, salvo la de revisión; vulnera el principio de supremacía de la Constitución consagrado en el artículo 4º y la acción de tutela consagrada en el artículo 86. […]”. 

2.3. Las causales de procedibilidad de la acción de tutela en contra de providencias judiciales han sido reunidas en dos grupos. Las denominadas ‘generales’ o ‘requisitos de procedibilidad’, mediante las cuales se establece si la providencia judicial acusada puede ser objeto de estudio por el juez de tutela. Y las causales denominadas ‘especiales’, ‘específicas’, o ‘causales de procedibilidad propiamente dichas’, mediante las cuales se establece si una providencia judicial, susceptible de control constitucional, violó o no los derechos fundamentales de una persona. 

2.3.1. Las causales de procedibilidad generales o requisitos de procedibilidad, han sido presentados en los siguientes términos:  (a) Que el tema sujeto a discusión sea de evidente relevancia constitucional.  (b) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable, o de un sujeto de especial protección constitucional que no fue bien representado.  (c) Que se cumpla el requisito de la inmediatez. (d) En el evento de hacer referencia a una irregularidad procesal, debe haber claridad que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. (e) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y qué hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. (f) Que no se trate de sentencias de tutela.”   

2.3.2. Las causales de procedibilidad especiales, específicas o propiamente dichas, como se indicó, se refieren a los defectos específicos en los cuales puede incurrir una providencia judicial y que pueden conllevar la violación de los derechos fundamentales de una persona. De acuerdo con la Sala Plena de la Corporación (C-590 de 2005), los defectos en los que el funcionario judicial puede incurrir son los siguientes: (i) defecto orgánico; (ii) defecto procedimental;  (iii) defecto fáctico;  (iv) defecto material y sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente; (viii) violación directa de la Constitución.  Son varios los casos en los que se ha desarrollado esta jurisprudencia, así como los casos en los que se ha reiterado recientemente.

2.4. Con base en los criterios y los parámetros expuestos, pasa la Sala a continuación a plantear si la acción de tutela de la referencia cumple con los requisitos de procedibilidad para poder ser estudiada en sede de tutela, en primer lugar, y, a responder los argumentos y cargos propuestos con base en las causales de procedibilidad, posteriormente.
3. La acción de tutela de la Universidad de Antioquia contra la orden judicial reiterada de dar categoría de trabajadores oficiales a los músicos de la Banda Sinfónica cumple con los requisitos de procedibilidad de tutelas contra providencias judiciales

Para la Sala de Revisión de la Corte Constitucional, la acción de tutela de la Universidad de Antioquia contra las decisiones judiciales del Juzgado 11 Administrativo del Circuito de Medellín y del Tribunal Administrativo de Antioquia, que ordenaron dar categoría de trabajadores oficiales a los músicos de la Banda Sinfónica de la Universidad, cumple con los requisitos de procedibilidad de tutelas contra providencias judiciales, como se pasa a explicar a continuación.

3.1. El tema planteado por la Universidad es de relevancia constitucional. Por una parte, se alega que una decisión judicial desconoce de forma flagrante e irrazonada, la manera como una norma legal pertinente para solucionar el caso ha sido aplicada por la jurisprudencia contencioso administrativa. Por otra parte, se alega que al desconocer la posición jurisprudencial que se ha debido atender, además, se incurrió en un exceso judicial que conlleva una coadministración y, por tanto, una violación de la autonomía universitaria. Tanto el respeto al orden jurídico vigente, al principio de seguridad jurídica y al principio de igualdad, de los cuales se deriva el respeto constitucional a los precedentes judiciales, como el valor que posee en un estado social de derecho la autonomía universitaria, implican que la cuestión planteada por la acción de tutela si pone en discusión aspectos jurídicos ‘de evidente relevancia constitucional’.

3.2. En el presente caso, si bien existe actualmente en el sistema jurídico un recurso que serviría para presentar la cuestión ante el sistema judicial, dicho mecanismo de defensa no ha entrado en vigencia y, por tanto, no estuvo y no está al alcance de la Universidad de Antioquia para presentar su reclamo. 

3.2.1. En efecto, mediante la Ley 1437 de 2011 el Congreso de la República expidió un nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, mediante el cual remplaza el expedido mediante el Decreto 1° de 1984 y sus reformas sucesivas. No obstante, el tránsito normativo, por disposición del propio Congreso de la República, tendrá lugar el 2 de julio de 2012, día que se deroga el orden administrativo anterior, y entra en vigencia el nuevo. El nuevo Código establece en el artículo 256 el ‘recurso extraordinario de jurisprudencia’, que tiene por fin ‘asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida’. También se indica que cuando fuere del caso, ‘reparar los agravios a tales sujetos procesales’.

3.2.2. Uno de los fines de la reforma es ajustar el actuar de la administración y el ordenamiento contencioso administrativo a los preceptos del orden constitucional vigente. En la búsqueda de tal cometido, el respeto a los precedentes que recojan una posición jurisprudencial consolidada son una manera de reconocer legalmente, el respeto a los principios de seguridad jurídica, debido proceso e igualdad que imperan en un estado social y democrático de derecho.   

3.2.3. En efecto, como lo ha recalcado la jurisprudencia constitucional, el respeto que los jueces deben al carácter vinculante de los precedentes judiciales se deriva del compromiso fijado en la Carta Política de instaurar un orden justo; se deriva pues, de los derechos a la igualdad y a la seguridad jurídica. 

3.2.4. Además de los derechos y principios constitucionales a la seguridad jurídica, a la igualdad, al debido proceso y a una justicia pronta y cumplida, existen principios propios del derecho administrativo del nuevo Código que suponen el respeto por la jurisprudencia vinculante (Ley 1437 de 2011, artículo 3°).

En primer lugar, el principio de economía, exige que la cuestión sea resuelta prontamente e imponiendo los menores costos de transacción posible. En tal sentido, no existe razón alguna para que los problemas jurídicos que encuentran una solución clara y decantada dentro del sistema jurídico, sean resueltos inconsulta e irrazonadamente de forma diferente. Desconocer un precedente judicial cuya aplicación será exigida razonablemente por la parte que se beneficie con ello, es promover los costos de transacción que supone para un sistema judicial resolver un caso concreto que le es sometido a su consideración.

En consonancia con el anterior, el principio de celeridad demanda que las autoridades traten de estandarizar el tratamiento de los casos y den el mismo trámite a las solicitudes similares, “sin que ello releve a las autoridades de la obligación de considerar todos los argumentos y pruebas de los interesados”. Desatiende el principio de celeridad la administración cuando se niega a responder de la misma forma los casos que supongan o planteen problemas jurídicos que ya tienen una respuesta por parte del sistema judicial clara y precisa. Salvo que existan situaciones o aspectos particulares relevantes de la situación fáctica de un caso concreto, como la misma formulación del principio de celeridad lo presupone, se ha de responder de la misma forma situaciones similares.

En virtud del principio de eficacia, los procedimientos deben lograr su finalidad, removiendo de oficio los obstáculos puramente formales y evitando decisiones inhibitorias. No es posible que las actuaciones de la administración promuevan procesos inanes en los que se planteen problema jurídicos tan sólo aparentes, por cuanto se trata de casos ya resueltos, que no generan controversia o duda dentro del sistema con relación a cuáles son las reglas aplicables. Promover actuaciones administrativas que buscan resolver una cuestión no controversial, como una estrategia para ganar tiempo en el cumplimiento de un determinado deber, por ejemplo, es una clara violación del principio de eficacia que rige a la administración.

Finalmente, el principio de imparcialidad demanda de la administración la aplicación del ordenamiento jurídico sin discriminación alguna, a la luz del principio de igualdad. No se puede dejar de dar el mismo trato a los casos que contemplan condiciones relevantes similares, así como tampoco se puede dar el mismo trato a aquellas situaciones que planteen hipótesis fácticas que demandan, a la luz del orden constitucional y legal vigente, un trato especial o diferente. En tal medida, la aplicación y solución de los problemas jurídicos no puede ser una para algunas personas y otra para otras personas, cuando se encuentran en situaciones similares que demandan el mismo trato. 

3.2.5. Los principio de los procedimientos contencioso administrativos del nuevo Código, demandan también el respeto por la jurisprudencia. 

El artículo 103, establece que los procesos judiciales que se adelanten ante la jurisdicción contencioso administrativa ‘tienen por objeto la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución Política y la ley y la preservación del orden jurídico’. Por ello, en el segundo inciso del mismo artículo 103, el imperio de la Constitución es vuelto a poner de presente, al indicar de forma imperativa que ‘en la aplicación e interpretación de las normas de este Código deberán observarse los principios constitucionales y los del derecho procesal’.

En tal sentido, el tercer inciso del artículo (103) reconoce expresamente el valor que la jurisprudencia tiene, a partir del principio de igualdad, reconocido en la Constitución y el bloque de constitucionalidad, pero impone una carga expresa al juez contencioso administrativo si la decisión que adopte supone un ‘cambio de jurisprudencia’.  Como lo ha señalado la jurisprudencia y la doctrina nacional y extranjera, son varias las relaciones que puede plantear un funcionario judicial con relación a un precedente judicial que lo vincule. Cundo la jurisprudencia ha establecido un modelo de solución de casos futuros que vincula a la persona que es juez, esta puede seguir tal modelo plenamente (una reiteración pura y simple); seguirlo pero afinándolo a las particularidades que ofrece el nuevo caso al que el precedente se va a aplicar; puede seguirlo modificándolo parcialmente porque, por ejemplo, hubo elementos que se consideraron correctos en la primera vez que el problema jurídico fue resuelto, pero que un nuevo contexto fáctico revela como conclusiones erróneas, incorrectas o inadecuadas. También puede un juez apartarse de un precedente que parece regir un caso, identificando elementos estructurales que permiten distinguir el primer contexto fáctico analizado por la jurisprudencia del planteado en el nuevo proceso a resolver, evidenciando que la diferencia entre uno y otro es tal que supone la resolución de problemas jurídicos distintos. Finalmente, una persona en calidad de juez puede tomar, en virtud de su autonomía e independencia judicial, la costosa decisión de apartarse de un precedente vinculante, proponiendo así un cambio de jurisprudencia. Tal camino, sin duda, está reservado en principio para los Tribunales y las Cortes de cierre de jurisprudencia, y supone un alto grado de argumentación y fundamentación jurídica.

3.2.6. En conclusión, las personas que recurrieron a la acción de tutela en el presente proceso, han agotado los medidos de defensa judicial con que cuentan para reclamar la eventual violación a sus derechos al debido proceso. Concretamente, el recurso existente para cuestionar un fallo de la jurisdicción contencioso administrativa por desconocer inconsulta e irrazonadamente un precedente judicial, no podía ser usado por en tano no se encuentra vigente aún. 

3.3. La acción de tutela cumple con el requisito de inmediatez; esto es, fueron interpuestas en un plazo razonable, contado a partir del momento de la violación. La decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia que es atacada en el presente proceso fue dictada el 8 de marzo de 2010. La acción de tutela fue interpuesta el 13 de julio de 2010, luego de que el 5 de mayo anterior el propio Tribunal se hubiese denegado, mediante auto, una solicitud de aclaración a la sentencia.

3.4. La irregularidad procesal que es alegada por el accionante a propósito de las decisiones judiciales en comento, de haber ocurrido, comprometería gravemente los derechos fundamentales de la entidad accionante.  En efecto, la Universidad acusa las decisiones judiciales cuestionadas de haber aplicado erróneamente el derecho legal pertinente, de acuerdo con los términos en que la jurisprudencia vinculante del Consejo de Estado, órgano de cierre en materia administrativa, ha indicado que dicha norma ha de ser aplicada. De ser cierto que las decisiones judiciales cuestionadas incurrieron en tal yerro, se vería comprometido el derecho de autonomía universitaria, en virtud del cual éste tipo de instituciones pueden darse sus propias reglas y su propia organización, en especial, en cuanto a la planta de personal se refiere. En otras, palabras, la Universidad considera que su derecho a la autonomía universitaria se ve gravemente afectado por cuanto decisiones propias de su planta de personal esta siendo definida por una orden judicial, sin fundamento jurídico válido. 

3.5. Finalmente, la acción de tutela de la referencia no se interpone contra otra decisión de acción de tutela. Las providencias judiciales cuestionadas en el presente proceso son sentencias que dieron respuesta, en primera y segunda instancia respectivamente, a una acción de cumplimiento interpuesta contra la Universidad de Antioquia por los miembros de la banda sinfónica. 

3.6. Una vez analizados los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela de la referencia en contra de las providencias judiciales acusadas, la Sala de Revisión concluye al igual que la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que la tutela invocada es susceptible de análisis por parte del juez de tutela. Por tanto, se pasa a continuación a analizar las causales de procedibilidad específica con el objeto de determinar si se dio o no una violación a los derechos invocados.

4. Planteamiento del problema jurídico

Para la Universidad, los costos de convertir en trabajadores oficiales a los músicos sinfónicos, que son empleados públicos en la actualidad, implica un desconocimiento de dicha jurisprudencia, puesto que el cambio de estatus de los trabajadores implica gasto. Para los jueces administrativos la Universidad estaba incumpliendo una obligación cuyo contenido no es establecer gasto. El problema jurídico a resolver por la Sala de Revisión, por tanto, es el siguiente: ¿violaron los derechos al debido proceso y a la autonomía universitaria los jueces administrativos, al ordenar el cumplimiento de una ley que establece el tipo de vinculación que han de tener al Estado los músicos sinfónicos, teniendo en cuenta la jurisprudencia contencioso administrativa respecto a la posibilidad de ordenar el cumplimiento de normas legales que establezcan gasto?

Para la Sala la respuesta a este problema jurídico es negativa. Los jueces administrativos no desconocieron los derechos invocados por la entidad tutelante, con base en las consideraciones que a continuación se pasan a explicar. En primer lugar se hará referencia al debido proceso y posteriormente a la autonomía universitaria. 

5. Las providencias judiciales acusadas mediante acción de tutela no violaron el derecho al debido proceso de la Universidad de Antioquia.

Teniendo en cuenta los argumentos presentados por los jueces administrativos en las sentencias que resolvieron la acción de cumplimiento de los miembros de la banda sinfónica en contra de la Universidad de Antioquia, entidad a la cual pertenece, la Sala de Revisión concluye que en el proceso de la referencia no se incurrió en una violación al debido proceso por haberse apartado irrazonablemente de un precedente judicial vinculante. No obstante, una vez revisados los argumentos de cuál fue la supuesta violación al debido proceso, por una parte, y las decisiones judiciales acusadas, por otra, es preciso concluir que los jueces administrativos no desconocieron un precedente judicial aplicable al caso, ni aplicaron absurda o irrazonablemente el derecho.  

5.1. Como se dijo, para la Universidad de Antioquia el Juzgado 11 Administrativo del Circuito de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia incurrieron en una grave violación de su derecho al debido proceso, al haber desconocido el criterio jurisprudencial claro y reiterado de no admitir acciones de cumplimiento con ocasión de normas que conlleven gasto presupuestal, sin cumplir con una carga razonable de argumentación que sustente por qué se apartó de tal decisión. En otras palabras, se acusa a las sentencias judiciales acusadas de haber desconocido un precedente aplicable de forma arbitraria e irrazonablemente. 

5.2. Teniendo en cuenta la estructura del argumento presentado por la Universidad de Antioquia, el primer paso del análisis del caso supone establecer si la regla jurisprudencial existe en los términos invocados por la entidad accionante. El segundo paso, de ser afirmativa la primera respuesta, consiste en establecer si las decisiones judiciales acusadas se apartaron irrazonablemente y sin justificación de dicha jurisprudencia vinculante. 

En el presente caso, como lo indicó la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, no es necesaria la segunda parte del análisis, por cuanto no se cumple con el primer requisito. En otras palabras, no es preciso determinar si los jueces se apartaron razonablemente de la jurisprudencia vinculante y aplicable al caso, por cuanto no es cierto que existiera tal precedente judicial vinculante y aplicable, en los términos señalados por la entidad accionante.     

5.3. En primer lugar es preciso señalar la especificidad del problema jurídico resuelto. Se debía establecer si la Universidad de Antioquia, en diciembre de 2009, había incumplido el mandato legal de que “los músicos de las orquestas de carácter sinfónico al servicio del Estado tendrán el carácter de trabajadores oficiales y se vincularán mediante contratos de trabajo” (artículo 1°, Ley 1161 de 2007; ‘por la cual se determina la relación laboral de los músicos sinfónicos con el Estado’), al mantener a los integrantes de la Banda Sinfónica de Antioquia como Empleados Públicos.

Los casos citados por la parte accionante del Consejo de Estado se refieren a cuestiones que pueden tener relación con el presente proceso, pero que, claramente, planteaban problemas jurídicos distintos.

En algunos casos se hace referencia a las consideraciones que se hacen en sentencias del Consejo de Estado, dogmáticas o de carácter general, sin hacer mención al conjunto de hechos analizados en cada uno de esos procesos, ni presentar el problema jurídico estudiado en tal ocasión. También se hace referencia a casos no aplicables, como la improcedencia de acciones de cumplimiento para reclamar la correcta aplicación de una convención colectiva; reajustes pensionales; o situaciones concretas de los trabajadores de un centro de salud específico. 

La acción de tutela menciona un caso que a su juicio es aplicable y que, además, tuvo como parte demandante a la Universidad de Antioquia. En efecto, se trató de una sentencia del Consejo de Estado en la que se resolvió declarar improcedente una acción de cumplimiento presentada por la Universidad de Antioquia, por cuanto se buscaba la aplicación de normas que establecían gasto. Los supuestos fácticos de tal caso, no obstante, eran muy distintos a los estudiados en el proceso de la referencia. En aquella ocasión, la Universidad solicitaba al juez administrativo que “[…] en cumplimiento del artículo 86 de la Ley 30 de 1992, se ordene [a la Gobernación] la adición al presupuesto departamental en la cantidad que compense las sumas dejadas de apropiar en las vigencias anteriores y posteriores a la vigencia de la Ley 30 de 1992.”  

La acción de tutela también hizo referencia a una sentencia del Consejo de Estado que tiene elementos fácticos similares a los estudiados en el presente caso, pero que, sin embargo, también resuelve un problema jurídico diferente. Se trata de un caso en el que se resolvió declarar improcedente una acción de cumplimiento presentada por una persona que se desempeñaba como profesor del Departamento de Córdoba en la Institución Educativa “Alfonso López Pumarejo Arache” del Municipio de Chimá, vinculado mediante un contrato de prestación de servicios [desde 1997 hasta la fecha de interposición de la acción, en octubre de 2003]. El profesor solicitó al juez administrativo que, a pesar de acreditar la totalidad de los requisitos exigidos por la Ley 715 de 2000, no ha sido nombrado en provisionalidad en los términos del artículo 38 de la mencionada normatividad. En esta ocasión se resolvió rechazar por improcedente la acción, en la medida que se consideraba que la norma legal invocada establecía gasto. La acción de tutela también hizo relación a casos de docentes en provisionalidad.      

No se trata de casos en los que se haya considerado la decisión específica y concreta del legislador de ordenar ‘modificar la vinculación con el Estado’ a un conjunto de profesionales específicos, a saber ‘los músicos sinfónicos’ que, en el caso concreto de los accionantes, ya se encuentran vinculados al Estado. 

5.4. La jurisprudencia contencioso administrativa ha sido clara en señalar que, de acuerdo con la ley y con la jurisprudencia constitucional, mediante la acción de cumplimiento no se puede “perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos”. 

5.4.1. El Consejo de Estado ha considerado en varias ocasiones que no es posible solicitar el cumplimiento de una norma que establezca gastos. Así, por ejemplo: (i) estimó que no se podía exigir a los Alcaldes municipales suscribir un convenio con el INPEC, para el recibo de presos por contravenciones policivas y proceda a girar los recursos señalados en los artículos 17 y 19 de la Ley 65 de 1993.  (ii) Consideró que no se puede demandar la entrega de subsidios relacionados con planes asociativos de vivienda de interés social declarados elegibles por el INURBE, en cumplimiento de la Ley 3ª de 1991.  (iii) No puede solicitarse el cumplimiento de Acuerdos y Decretos que establecen vigencias fiscales y que implican la adquisición de compromisos de gasto por parte de una Alcaldía municipal.  (iv) No se puede solicitar el pago de devoluciones tributarias, si no se demuestra la correspondiente apropiación presupuestaria. En la jurisprudencia contenciosa también se ha negado las acciones de cumplimiento que reclaman la ejecución de obligaciones que no son claras, expresas ni actualmente exigibles, en especial si además conllevan gasto.  En estos casos, se trata de normas que en estricto sentido establecen gasto no presupuestado, o que lo implican. 

5.4.2. Sin embargo, la regla no es absoluta. El Consejo de Estado ha señalado, de acuerdo con la ley, que en los casos de solicitudes de reajuste pensional proceden excepcionalmente mediante acción de cumplimiento, cuando exista y se demuestre un perjuicio grave e inminente. Esta decisión ha sido reiterada. 

5.4.2.1. El Consejo de Estado ha indicado que el nombramiento de un cargo se ha de dar si no implica establecer gasto. Así, por ejemplo, ha considerado que un juez puede ordenar que se nombre una persona en un cargo, cuando reúne las condiciones para ello. Al respecto sostuvo, 

“[…] la Ley 443 de 1998 y el Decreto 1572/98, establece una obligación clara y específica para la autoridad pública, en este caso el señor Gobernador del Departamento de Caldas, para los ascensos y provisión de cargos sometidos a concurso, así como para ocupar las vacantes definitivas con los empleados de carrera de las cuales tendrán derecho preferencial a ser seleccionados por encargo de los empleos y por consiguiente, frente a la señora RUBY CECILIA ANGARITA MANDÓN, sí existe una obligación clara y precisa. Ahora, si bien hay actualmente varios funcionarios de carrera que tienen el mismo derecho preferencial (menciona veinticinco) que están interesados en ocupar dichas vacantes, lo cierto es que, según la respuesta de la misma parte accionada, existen treinta cargos de Profesional Especializado Grado 02 en la Administración Central Departamental de Caldas, por lo tanto, puede hacer uso de uno de ellos para nombrar a la accionante, en consecuencia, no existe razón valedera alguna para que el señor Gobernador de Caldas incumpla lo estipulado en las normas cuyo cumplimiento se solicita.”

Posteriormente, a propósito de una acción de cumplimiento interpuesta con el objeto de que el juez ordenara al INPEC proveer “[…] su designación en encargo, en un empleo de carrera que se hallara vacante, habida consideración de su situación de empleado escalafonado en la carrera especial penitenciaria.” Dijo al respecto

“[…] cuando la entidad demandada tenía el deber de designarlo en encargo en alguno de los empleos de Profesional Universitario, Código 3020, Grado 10, con funciones jurídicas de la planta de personal que se hallara vacante luego de esa fecha, habida consideración que cumplía los requisitos del empleo y había ejercido el derecho que establecía el inciso 2º del artículo 12 del Decreto Ley 407 de 1994, sin que existiera justificación alguna a esa omisión, en cuanto, las únicas circunstancias que enervaban su cumplimiento se circunscribían a la ausencia de vacantes que como se explicó no existía, pues en el empleo al que aspiraba el demandante para la época en que demandó existían tres (3) vacantes, o que el aspirante no fuera empleado de carrera o no cumpliera las exigencias del cargo, que como quedó dicho en precedencia, tampoco se verificó, pues acreditó el título profesional y la condición de escalafonado.
 
Sin que pueda alegarse que su cumplimiento establecía un gasto, pues esa circunstancia no se verifica por el hecho de la designación en encargo sino por el eventual desempeño de las funciones del mismo, porque las normas de derecho laboral administrativo implican que el pago de los emolumentos de un empleo público se verifica por servicios prestados, a pesar que el ejercicio de las funciones del empleo sea una consecuencia de la designación previa.”

Se trata pues de lo que la jurisprudencia ha denominado el cumplimiento del derecho preferencial de incorporación.

5.4.2.2. La jurisprudencia constitucional también ha reconocido la posición fijada por el Consejo de Estado en los siguientes términos, 

“[…] en el presente caso encuentra la Sala que es clara la existencia de otro medio de defensa judicial con el que cuenta el peticionario para exigir el pago de las transferencias debidas a la Personería Municipal por parte de la Alcaldía de Caimito, dicho mecanismo no es otro que reclamar el respectivo giro a través de la acción de cumplimiento, consagrada en la Ley 393 de 1997.
 
Al respecto, el Consejo de Estado ha señalado que incluida una apropiación en el presupuesto y la expedición de éste por la Corporación Pública, queda autorizado el gasto y, a partir de ahí, corresponde a la autoridad ejecutarlo, lo cual hace exigible su cumplimiento. De conformidad con lo anterior, se concluye que con la acción de cumplimiento ejercitada no se pretende establecer un gasto, sino ejecutar uno establecido, toda vez que el mismo ya fue reconocido y se encuentra presupuestado. De lo expuesto se concluye que tratándose de movimientos presupuestales dentro del presupuesto de rentas y gastos no siempre se trata del establecimiento de un gasto, pues, se reitera,  podríamos estar frente a la ejecución de un gasto cuyo establecimiento viene de tiempo atrás.”

5.4.2.3. Incluso, como lo señala la propia acción de tutela, se ha ordenado incluso el cumplimiento de normas que establecen de forma clara y directa gasto, cuando se trata de partidas y recursos ya apropiados. En el año 2002, el Consejo de Estado resolvió confirmar una decisión de primera instancia de un Tribunal Administrativo que ordenó un plan ambiental, en virtud de una solicitud presentada en una acción de cumplimiento.   
5.5. Para la Sala de Revisión, no se demostró la existencia de un precedente contencioso administrativo que haya resuelto el mismo problema jurídico que fue objeto de las sentencias demandadas mediante acción de tutela dentro del presente proceso, o siquiera uno con los mismos elementos fundamentales; esto es, que el mismo tipo de persona haya demandado del juez el cumplimiento por parte de una entidad de una obligación legal (del tipo que se exigió, por las razones que se exigió y teniendo en cuenta las razones por las que la entidad justificó no cumplirla).

Adicionalmente, una reconstrucción de la aplicación de la regla según la cual la acción de cumplimiento no procede para la exigencia de normas que establecen gastos, muestra que ésta no puede llevar a soluciones negativas cuando se trata de normas cuyo contenido expreso no es el de establecer gasto y la erogación que implican ya fue considerado previamente. 

5.6. La Sala de Revisión de esta Corte entiende que la modificación de la clasificación laboral tiene incidencias, posteriormente, en términos económicos. No obstante, se trata de modificaciones de situaciones laborales que sí se encuentran presupuestadas y apropiadas. No se trata de una situación en la que el juez administrativo está obligando a crear relaciones laborales no consideradas o no presupuestadas por los órganos del Estado encargados constitucionalmente. En otras palabras, no se trata de una decisión que implique una intromisión, un cogobierno o una coadministración.

5.7. Por tanto, se concluye que los despachos judiciales accionados no desconocieron el derecho al debido proceso constitucional al adoptar las sentencias respectivas, dentro del proceso de acción de cumplimiento adelantado en contra del accionante, la Universidad de Antioquia.

Dicho lo anterior, pasa la Sala de revisión a hacer un comentario acerca de la autonomía universitaria, la cual tampoco se considera que sea objeto de violación.

6. Los despachos judiciales acusados no violaron el derecho a la autonomía universitaria de la Universidad de Antioquia

6.1. Con las consideraciones previas, es claro que en el presente caso el juez de tutela no se enfrenta a una decisión que hubiese incurrido en la grave violación al debido proceso. En principio bastaría ello para el análisis del presente caso.

6.2. No obstante, la Sala de Revisión añade al presente análisis que, prima facie, no se advierte violación alguna al derecho a la autonomía universitaria de la institución educativa accionante. 

6.2.1. El objeto principal de protección del derecho a la autonomía universitaria, como lo señala el artículo 69 de la Constitución Política es que las Universidades puedan (i) ‘darse sus directivas’  y (ii) ‘regirse por sus propios estatutos’ (primer inciso).  La autonomía, a la luz del artículo constitucional en cuestión, también cumple una función importante en cuanto a una de las principales misiones de la universidad, a saber: ‘la investigación’. El Estado tiene la función de ‘fortalecer’ y de ofrecer ‘las condiciones especiales para su desarrollo’ (art. 69, inc. 3°, CP). Finalmente, se advierte también, que el Estado debe facilitar el financiamiento del acceso a la educación superior, lo cual es una manera de garantiza el goce efectivo de las personas a su derecho a ingresar en la educación superior (art. 69, inc. 4°, CP). Así pues, las competencias para autogobernarse, para llevar a cabo investigaciones y para permitir el acceso de las personas a educarse, son los ejes centrales, que no únicos, de la autonomía universitaria.

Las decisiones judiciales objeto de la presente acción de tutela no interfieren la competencia para darse sus propias directivas a la Universidad, tampoco alteran los estatutos o reglamentos, ni se limita o altera la facultad para hacerlo. Mucho menos se interfiere con las políticas de acceso de los estudiantes a la universidad, su permanencia o su financiamiento. Las decisiones buscan el cumplimiento de la decisión del Congreso de la República de establecer la forma de contratación específica con el estado de los músicos sinfónicos. En términos de autogobierno y de definición y organización universitaria, no se trata de una orden que tenga un impacto considerable.   

6.2.2. Adicionalmente, cuando la Constitución advierte en el segundo inciso del artículo 69 cuál será el régimen especial para las universidades del Estado, crea una reserva democrática, por cuanto confiere tal competencia al Congreso de la República, para que, mediante ley, se ocupe de la cuestión. Esto es, el poder de intervención del foro de representación democrática en la universidad pública, por mandato constitucional es mayor.   

6.2.3. Finalmente, debe indicarse que no sólo el juez administrativo, sino también el juez de tutela, pueden tomar decisiones que afecten en cierta medida el grado de autonomía de una institución universitaria, en cumplimiento del orden constitucional y legal vigente. Así por ejemplo, se ha ordenado el reintegro de un alumno, cuando se le ha negado el cupo por razones consideradas absurdas; se ha ordenado dar un título que una institución se negaba a dar; se ha autorizado a una persona ver una materia, sin haber cursado un requisito previo, cuando tal omisión era adjudicable, al menos parcialmente, a la propia universitaria; o incluso, se ha obligado a una universidad a impedir que se obligue a una persona a tomar un clase religiosa, cuando implica una intromisión indebida en las creencias y la conciencia de las personas. 

6.3. Concluye pues la Sala que prima facie no existe violación ni amenaza a la autonomía universitaria. Primero, por que no se trata de decisiones que comprometan los ámbitos de protección de tal derecho, y segundo, porque se trata de una decisión que afecta a la universidad pública, que adoptó el Congreso de la República mediante ley de la República, tal como lo demanda la Constitución. Así pues, tampoco este derecho demanda una intervención del juez de tutela en el presente caso.

7. Precisión sobre el alcance de la decisión.

Por último, la Sala de Revisión debe precisar que la decisión que se adopta en esta sentencia no implica una definición respecto a cuál es la respuesta correcta del problema jurídico analizado por los jueces administrativos. No corresponde al juez de tutela señalar cuál es la respuesta adecuada a los problemas jurídicos que son competencia de la jurisdicción ordinaria. Su función se limita a establecer si dentro de un proceso existe una violación de una entidad tan grave al derecho al debido proceso, que compromete las dimensiones constitucionales de esa y otras garantías fundamentales.  

En otras palabras, si bien la Sala de Revisión considera que las decisiones de los jueces administrativos acusados no desconocen de manera absurda o irrazonable un precedente consolidado por la jurisdicción contencioso administrativa, que resuelva el mismo problema jurídico analizado en otro sentido, no implica ello que considere que la respuesta analizada es la correcta y única posible. Pero como se dijo, la tutela es una instancia de revisión constitucional, no legal. 
8. Conclusión

En conclusión, los jueces administrativos no violan los derechos al debido proceso y a la autonomía universitaria, por desconocimiento del precedente judicial, al ordenar a un centro educativo de tal categoría el cumplimiento de una ley que establece el tipo de vinculación que han de tener al Estado los músicos sinfónicos.

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Primero.- Confirmar los fallos proferidos por la Subsección B, de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado el 26 de agosto de 2010, en primera instancia, y por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el 25 de noviembre de 2010, dentro de la acción de tutela promovida por la Universidad de Antioquia en contra del Tribunal Administrativo de Antioquía y el Juzgado 11 Administrativo del Circuito de Medellín.

Segundo.-  Por Secretaría General, líbrense las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado

JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
Con salvamento de voto

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General

SALVAMENTO DE VOTO  DEL MAGISTRADO
 JUAN CARLOS HENAO PÉREZ 
A LA SENTENCIA T-578/11

Referencia: Expediente T-3.012.014
Acción de tutela instaurada por la Universidad de Antioquia en contra del Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado 11 Administrativo del Circuito de Medellín. 

Magistrada Ponente:
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

1.- Con el respeto acostumbrado por las decisiones que adopta esta Corporación, me permito presentar las razones por las cuales no comparto la decisión mayoritaria tomada en el expediente de la referencia. 

2.- En esta oportunidad, la Sala Segunda de Revisión decidió la tutela interpuesta por la Universidad de Antioquia, en contra de las decisiones tomadas por el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado 11 Administrativo del Circuito de Medellín, en primera y segunda instancia respectivamente de una acción de cumplimiento iniciada por los músicos de la Banda Sinfónica de la entidad. En dicha acción pretendieron la aplicación de la Ley 1161 de 2007, que estipula que “Los músicos de las orquestas de carácter sinfónico al servicio del Estado tendrán el carácter de trabajadores oficiales y se vincularán mediante contratos de trabajo.” Dichas pretensiones fueron concedidas y se le ordenó a la Universidad de Antioquia cambiar el tipo de vinculación de sus músicos en cumplimiento de la ley. 

3.- Sin embargo, la Universidad de Antioquia interpuso acción de tutela por cuanto consideró que dichas decisiones desconocieron sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a la autonomía universitaria. Al respecto, evaluó que la Ley 1161 de 2007 no les aplicaba al referirse exclusivamente a la Orquesta Filarmónica de Bogotá, y se consideró que su aplicación lleva a un desconocimiento de su derecho a la autonomía universitaria, dado que a ellos lo cobija la facultad de determinar el régimen de sus empleados. Por otro lado, se alegó que los jueces desconocieron que la acción de cumplimiento no procede cuando la norma que se pretende aplicar involucra un gasto, pues la vinculación de los músicos como trabajadores oficiales implica una erogación aproximada de $2,784,149,105.oo en conceptos no presupuestados. 

4.- Para la Sala Segunda de Revisión, no hubo desconocimiento alguno de derechos fundamentales, dado que no había un precedente vinculante en torno a la improcedencia de la acción de cumplimiento cuando lo que se pretende es cambiar el modo de contratación de los servidores públicos por involucrar un gasto. Así las cosas, establece que no hay desconocimiento de la regla aplicable, puesto que además la jurisprudencia del Consejo de Estado en torno a la acción de cumplimiento había sido caótica. Sobre este punto, igualmente consideró la Sala que se trataba de un gasto que ya había sido considerado previamente, por lo que concluyó que no hubo violación de derechos fundamentales. 

5.- En cuanto a la autonomía universitaria, se evaluó que con la aplicación de la Ley 1161 de 2007, no se afectaba las facultades del autogobierno de la Universidad, pues no se alteraba el poder de darse sus propios reglamentos, ni de definir la manera de ingreso y permanencia de sus estudiantes.

6.- No obstante, en mi concepto las decisiones tomadas por los jueces de instancia en la acción de cumplimiento, sí incurrieron en una vía de hecho que llevo al desconocimiento del derecho a la autonomía universitaria y al debido proceso de la entidad accionante, y por tanto se debía llegar a la decisión contraria a la adoptada.  

7.- En primer lugar, consideró que la Ley 1161 de 2007 le era inaplicable a la Universidad de Antioquia, teniendo en cuenta el principio constitucional de la autonomía universitaria, y los pronunciamientos que ha hecho la Corporación al respecto, determinando el alcance del principio.

8.- En ese sentido, es preciso señalar que en virtud del artículo 69 de la Constitución “Se garantiza la autonomía universitaria. Las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley. La ley establecerá un régimen especial para las universidades del Estado.” Lo cual es concordante con el artículo 67 que establece la competencia del Estado en la educación, al sentar que “Corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos; garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo.”

9.- Todo lo anterior fue desarrollado por el legislador al expedir el Régimen Especial de las Universidades correspondiente a la Ley 30 de 1992. En sus artículos 28 y 29 señala que, en virtud del principio de autonomía universitaria, la universidad estatal queda con la facultad de darse sus propios estatutos, adoptar los regímenes de alumnos y docentes, al igual que seleccionarlos.

10.- A partir de todo lo anterior, la Corte procedió a desarrollar dicho principio al establecer que “la autonomía universitaria que se le reconoce a las entidades de educación superior, dedicadas a la formación universal, tanto docente como  investigativa, gozan de la prerrogativa constitucional de ‘darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley’. La comunidad científica que conforma el estamento universitario, es autónoma en la dirección de sus destinos, aunque tal autonomía no es absoluta y no excluye la intervención adecuada del Estado en la educación, pues éste tiene el deber de "regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los  educandos". (Art. 67 inciso 5o. , C. P.), lo cual se entiende mejor cuando la Carta impone al Estado el deber de fortalecer la investigación científica en las universidades oficiales y privadas, ofreciendo las condiciones especiales para su desarrollo (Cfr. Art. 69, inciso 3o.).”

11.- De allí que la Universidad, si bien no está exenta de actuar acorde con la Constitución y la Ley, sí está protegida de injerencias innecesarias del Estado que no se circunscriban a determinar un marco general de regulación, y a su inspección y vigilancia. Ello con miras a proteger la finalidad misma que se le dio a la figura de la Universidad en el ordenamiento jurídico, como un campo de libertad, en el cual predomina el interés y beneficio colectivo que se tiene en la transmisión del conocimiento, y en ese sentido es importante señalar que la educación superior se configura en un servicio público, por lo cual su independencia adquiere mayor relevancia.

12.- Las anteriores conclusiones han llevado a  que se declararan inconstitucionales normas que establecían las modalidades de los cargos públicos, clasificados en el artículo 125 de la Constitución Política, dentro de las universidades. En ese sentido se ha dicho que “la inspección y vigilancia del Estado sobre la universidad colombiana y particularmente sobre la universidad oficial, supone un control limitado que se traduce en una labor de supervisión sobre la calidad de la instrucción, el manejo ordenado de la actividad institucional y la observancia de las grandes directrices de la política educativa reconocida y consignada en la ley. Esa injerencia no puede suponer el control de los nombramientos del personal, definición de calidades y clasificación del personal docente o administrativo, y mucho menos, con el examen o control de las tendencias filosóficas o culturales que animan las actividades educativas o de investigación, porque la comunidad científica que conforma el estamento universitario, es autónoma en la dirección de sus destinos." 
13.- Al respecto de la facultad legislativa de regular las clasificaciones de los empleados de las universidades estatales, ha dicho la Corporación que: 

“El decreto ley 1210 de 1993, expedido por el Gobierno en uso de facultades extraordinarias que le otorgó la ley 30 de 1992 (art. 142), no sólo acometió la definición y regulación de conceptos como el de la naturaleza de la Universidad Nacional, sus fines, cooperación con otras universidades, autonomía, organización, funciones de los organismos de gobierno, reglas para la formulación del estatuto estudiantil, sino que entró a definir el régimen del personal administrativo. En tal virtud estableció, en primer lugar (art. 25, inc. 1o.), las categorías generales de los servidores públicos,  las cuales se adecuan a los textos constitucionales, y en segundo lugar, clasificó dichos servidores por razón de sus funciones, responsabilidades o actividades, y al efecto señaló:

‘Son empleados de libre nombramiento y remoción quienes desempeñen cargos de dirección, confianza, supervisión, vigilancia y manejo. Son trabajadores oficiales quienes desempeñan labores de construcción de obras y de jardinería’.

De bulto se descubre la extralimitación del legislador extraordinario, porque asume definiciones que son extrañas a su competencia, dado que están deferidas a la propia universidad dentro del radio propio de su autonomía a través de regulaciones que forman parte del cuerpo de sus "estatutos".

Consecuente con lo anterior, a juicio de la Corte, resultan quebrantados los artículos 69 y 150-10 de la Constitución Política, como lo apunta el actor, porque la norma acusada contraviene el sentido y alcance de la "autonomía universitaria", como se ha dejado establecido; pero además y en virtud de que la norma fue expedida por el Gobierno Nacional como delegatario de potestades del legislador, también se vulneró la segunda norma mencionada, pues acometió regulaciones que el Congreso no le autorizó, y, es más, no podía autorizarle.”

14.- Con todo, es claro que hay normas constitucionales y legales que protegen la autonomía universitaria, como elemento esencial del Estado Social de Derecho creado en la Constitución de 1991. Esto es, al configurarse en una garantía para la libertad en la difusión del conocimiento y una exigencia básica del Estado moderno. Así las cosas, el ordenamiento jurídico, interpretado por la Corte Constitucional, establece que dicha libertad se garantiza con la facultad de darse sus propios estatutos, y por consecuencia la posibilidad de definir la modalidad de contratación de sus empleados, materia en la cual se considera que la injerencia del legislador constituye un desconocimiento de la Carta Política. 

15.- Por todo lo anterior, al definir el campo de aplicación de la Ley 1161 de 2007, se ha de tener en cuenta que se trata de una norma general que encuentra limitaciones en la norma superior, debiendo ser concordante con ésta. En virtud de dicha interpretación, es posible concluir que el Legislador carece de competencia para regular el régimen de los entes internos de la universidad, y de allí que sea posible concluir que la expresión contenida en el artículo primero: “Los músicos de las orquestas de carácter sinfónico al servicio del Estado”, no comprende aquellas bandas que hacen parte de las universidades, pues las regulaciones de éstas, y los regímenes deben emanar de la institución, como expresión de la libertad que las caracteriza. 

16.- En línea con dicha interpretación constitucional, es claro entonces que la Banda Sinfónica de la Universidad de Antioquia no está comprendida dentro del ámbito de dicha Ley, ya que en virtud del artículo 22 de la Ordenanza 33 de 1960 del Departamento de Antioquia la misma es dependiente del Conservatorio de Música, lo que hoy es la Facultad de Artes de la Universidad, y hace parte integral de la misma. Aceptar una interpretación contraria llevaría a concluir que el legislador puede interferir en el manejo que la Universidad le da a sus programas culturales y académicos, dado que cambiar el régimen de vinculación de éstos servidores interfiere directamente con el destino que la comunidad le quiere dar a esa determinada expresión del conocimiento. Como expresión de su libertad, la Universidad de Antioquia determinó, por medio del Acuerdo 7 de 1980 del Consejo Superior de la Universidad de Antioquia, que el acceso a la banda sinfónica se llevaría a cabo por mérito, estableciendo por tanto que se trataría de empleados públicos, y por tanto la aplicación de la ley en mención, llevó al desconocimiento de la voluntad de dicha comunidad. 

17.- En conclusión, los jueces de instancia en la acción de cumplimiento sí incurrieron en la causal específica de procedibilidad por defecto sustantivo al aplicar una norma que claramente no aplicaba al caso, dado que interpretar que el ámbito de la Ley 1161 de 2007 comprendía a la Banda Sinfónica de la Universidad de Antioquia era una interpretación contraria a los principios de la Constitución Política, por desconocer su derecho a la autonomía universitaria del artículo 69 de la Constitución, según el alcance que la misma jurisprudencia le ha dado al principio.

18.- Por otro lado, en mi opinión, se incurrió, igualmente, en una violación al debido proceso de la Universidad de Antioquia por defecto sustantivo, en tanto se desconoció que la ley que se buscaba aplicar implicaba un gasto, y consecuentemente la acción de cumplimiento se hacía improcedente por consideraciones legales. 

19.- La acción de cumplimiento fue creada en virtud del artículo 87 de la Constitución Política que dispone que “toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido.” Al respecto de dicha acción, el Consejo de Estado estableció que "Son claras las disposiciones constitucionales y legales en precisar que el fin de la acción de cumplimiento, como su nombre lo indica, es de hacer cumplir el ordenamiento jurídico existente, por parte de las autoridades competentes, para hacer efectivo el Estado Social de Derecho, pero es claro también que en ese ordenamiento jurídico debe estar claramente establecida la obligación que se pretende hacer cumplir.  Lo que indica que a través de la acción de cumplimiento no es posible discutir derechos, sino hacer respetar los ya existentes y que se cumplan las normas que los reconocen.”

20.- Al regular, dentro del marco de su competencia la acción de cumplimiento, el legislador estableció con el parágrafo del artículo 9° de la Ley 393 de 1997, que la acción de cumplimiento "no podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos". Ello con miras a garantizar la legalidad de éste, que propende porque la autoridad competente sea la que establezca el gasto público, y que el poder judicial no pueda cambiar los diferentes ítems del presupuesto, tratando de mantener la estabilidad económica del sistema, por medio de un equilibrio entre gastos e ingresos. 

21.- En un principio, la sentencia C-157 de 1998 estableció que dicho parágrafo era exequible dado que:

“Las órdenes de gasto contenidas en las leyes, por sí mismas, no generan constitucionalmente a cargo del Congreso o de la administración, correlativos deberes de gasto. No puede, en consecuencia, extenderse a este componente de las normas legales, la acción de cumplimiento. La aprobación legislativa de un gasto es condición necesaria, pero no suficiente para poder llevarlo a cabo. En efecto, según el artículo 345 de la CP., no puede hacerse erogación alguna con cargo al Tesoro que no se halle incluida en la ley de presupuesto. Igualmente, corresponde al Gobierno decidir libremente qué gastos ordenados por las leyes se incluyen en el respectivo proyecto de presupuesto (artículo 346 CP.). (…) 

(…) En el marco de la acción de cumplimiento, facultar al juez para que el gasto previsto en una ley se incorpore en la ley de presupuesto o que la partida que en ésta se contempla se ejecute, quebranta el sistema presupuestal diseñado por el Constituyente, lo mismo que el orden de competencias y procedimientos que lo sustentan. La acción de cumplimiento tiene un campo propio en el que ampliamente puede desplegar su virtualidad. La eficacia del novedoso mecanismo debe garantizarse y promoverse por la ley. Sin embargo, ello no puede perseguirse a costa de alterar las restantes instituciones y mecanismos constitucionales.  Por lo demás, resulta insólita la pretensión que se expresa con la fórmula según la cual "todo gasto ordenado por las normas legales habrá de ejecutarse", que pretende erigir un sistema presupuestal inflexible, apto para servir de escarmiento al abuso o ligereza de la democracia que ordena gastos que a la postre no se realizan. Los recursos del erario provienen de los impuestos de los ciudadanos. De su manejo desordenado y descuidado no puede surgir la receta para curar el mal que con razón se censura.”

22.- A partir de lo anterior, era claro que la acción de cumplimiento, no procedía para hacer ejecutar un gasto, estuviere o no presupuestado. Sin embargo, lo anterior se ha cuestionado en determinadas oportunidades en las cuales se ha establecido que sí procede ordenar un gasto cuando éste está incluido en el presupuesto. La discrepancia  entre ambas posiciones se genera en cuanto a la exigibilidad de la ejecución del presupuesto cuando su destino esté inequívocamente señalado en la disposición. 

23.- Ahora bien, al referirse a gastos no presupuestados, esta Corporación, al analizar un caso de vía de hecho contra el Consejo de Estado estableció que “en efecto, la interpretación realizada por la Corporación accionada, supone que la prohibición contemplada en el parágrafo del artículo 9ª de la Ley 393 de 1997, se refiere a situaciones de normalidad, pero no puede ser aplicada con el rigorismo que se pretende por parte de la entidad demandante, cuando se trata de situaciones imprevistas e imprevisibles que afectan a las personas no solamente en su integridad física, sino que crean circunstancias verdaderamente lesivas de la dignidad del ser humano”, interpretación considerada razonable en virtud de los artículos 228 y 230 del la Carta Magna.   

24.- Esto supone que la regla que dispone la improcedencia de la acción de cumplimiento cuando se pretendan establecer gastos, ha evolucionado con la interpretación que los jueces han hecho de ella, aunque no hay una total unanimidad con respecto a si el gasto presupuestado se puede ordenar por dicho mecanismo. Sin embargo, ello no lleva a sostener que la regla en sí ha desaparecido, pues sigue siendo una disposición legal declarada exequible por la Corte Constitucional, en una sentencia con efectos erga omnes. A partir de ello, sí puede concluirse que hay una excepción a dicha regla dispuesta por interpretación judicial, según la cual cuando está en riesgo la dignidad humana procede el cumplimiento de un gasto no presupuestado. 

25.- En el caso concreto con el cambió de régimen a los empleados de la Banda Sinfónica, se le está imponiendo a la Universidad un gasto de $2,784.149.105 que no estaba presupuestado, pues supone que la entidad asuma una cantidad de obligaciones que hasta el momento no tenía con dichos servidores, por ser de calidades distintas, sometidos a distintos regímenes. No hay una equivalencia entre los gastos de un empleado público y de un trabajador oficial, puesto que se trata de personas vinculadas a normas disímiles y por ello las condiciones contractuales entre las mismas, son dispares. Por lo anterior, en principio se debería concluir que no procedía la acción de cumplimiento, puesto que pretendía la ejecución de un gasto no presupuestado. Dicho principio no se excepcionaría, de acuerdo a la jurisprudencia del Consejo de Estado, en el caso concreto puesto que no se encuentran dichos empleados en una situación de indefensión, ni frente a una situación imprevista que ponga en riesgo su derecho a la dignidad humana, lo cual confirma que la acción era improcedente. 

26.- Adicionalmente, es preciso recordar que si bien las interpretaciones de la norma que hace un juez en un caso concreto son criterios auxiliares de la justicia que han de guiar la labor futura de los jueces de inferior jerarquía, las contradicciones entre las mismas no llevan a eliminar una norma del ordenamiento, que en dicho aspecto ya se había encontrado ajustada a la Constitución, sino que precisa su contenido. De allí que el manejo de la jurisprudencia que hace el proyecto al analizar este aspecto de la acción de cumplimiento sea un poco problemático por las conclusiones a las cuales llega, puesto que establece que no hay regla que disponga que la acción de cumplimiento no procede cuando se pretenda ejecutar un gasto al no coincidir el caso concreto con ningún supuesto de hecho previamente analizado en la jurisdicción, desconociendo el valor del precedente dentro del Estado Social de Derecho.   

27.- Por todas las anteriores consideraciones, estimo que en este caso se debió haber concedido la tutela, por haber estado las providencias demandas inmersas en la causal específica de procedibilidad de defecto sustantivo. En ese sentido, considero que los derechos a la autonomía universitaria y al debido proceso fueron desconocidos en la acción de cumplimiento, apartándome del sustento jurídico que llevo a la decisión tomada en la sentencia T-578 de 2011. 

Fecha ut supra.

JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado

Este documento fue creado a partir del original obtenido en la Corte Constitucional.