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Daniel Fernando Jiménez Jiménez
Consultor antilaft y anticorrupción
https://www.danielfjimenez.com/blog

El 28 de abril de 2026, el Comité del Consejo de Seguridad establecido en virtud de la Resolución 1591 de 2005, relativa a Sudán, aprobó la inclusión de tres ciudadanos colombianos en su lista de sanciones, en cuanto estimó que han incurrido en reclutamiento de exmilitares colombianos en ese país, en el que existe un conflicto entre el Gobierno y los autodenominados Movimiento y Ejército de Liberación y Movimiento Justicia e Igualdad.

En la citada Resolución 1591 se dispone que los Estados congelen los fondos de las personas enlistadas.

La pregunta que se han formulado banqueros y empresarios es si, en consecuencia, están obligados a congelar los fondos de aquellas personas que estén bajo su control, como, por ejemplo, si los han recibido en depósito en cuenta corriente, los primeros, o si tienen pendiente hacerles un pago por haber recibido de ellos insumos o materia prima, los segundos.

Al respecto es necesario empezar diciendo que la Resolución 1591 no ordena a banqueros y empresarios a hacer este congelamiento, comoquiera que el mandato va dirigido a “los Estados” y no a sus ciudadanos, lo cual es obvio, dado que los interlocutores naturales de las Naciones Unidas son los países vinculados y no sus ciudadanos y que el congelamiento requiere que el correspondiente Estado lo haya dispuesto mediante una ley que faculte a sus jueces para imponerlo.

Bien distinto es el texto de la Orden Ejecutiva 14098 del 4 de mayo de 2023 proferida por el presidente de EE UU, en cuya virtud el 9 de diciembre de 2025 la OFAC había enlistado a las mismas personas por los mismos hechos, cuando dice que los bienes pertenecientes a estas personas que se encuentren en EE UU “quedan bloqueados”.

En ausencia de norma similar en nuestro régimen legal, sería del caso acudir, en primer lugar, al artículo 20 de la Ley 1121 de 2006, el cual se refiere a las listas internacionales asociadas con organizaciones terroristas, en el que se precisa que los particulares que conozcan de la presencia de una persona incluida en una de estas listas, deberán informar al DAS y a la UIAF.

Como puede observarse, esta ley no ha facultado a banqueros y empresarios para efectuar el congelamiento. Aunque lo dispusiera, debe tenerse en cuenta que los avisos a la UIAF y ante la supresión del DAS, al Vicefiscal General de la Nación, en principio proceden exclusivamente respecto de personas asociadas con organizaciones terroristas y sucede que, a pesar de las atrocidades en que han incurrido, los citados movimientos rebeldes sudaneses, no han sido catalogados como organizaciones terroristas, ni la Resolución 1591 alude al terrorismo.

De otro lado, podría acudirse al literal e) del numeral 2 del artículo 102 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, en el que se ordena a las instituciones vigiladas por la Superintendencia Financiera y por extensión del artículo 43 de la Ley 190 de 1995, a quienes se dediquen a actividades de comercio exterior o de juegos de azar, adoptar mecanismos orientados a evitar que en la realización de sus operaciones puedan ser utilizados para el lavado de activos, mecanismos que deben estar en consonancia con los estándares internacionales en la materia.

Así las cosas, cabría acudir a la Recomendación 6 del GAFI, que ordena a los países que congelen los activos de aquellas personas designadas de conformidad con las resoluciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas CSNU 1267 (1999) y 1373 (2001) relativas a la represión del financiamiento del terrorismo.

Si bien esta Recomendación 6 de igual forma alude al congelamiento de fondos de personas designadas, es necesario repetir lo dicho: la citada Recomendación 6 no faculta a banqueros y empresarios para hacer este congelamiento de fondos, comoquiera que allí el mandato va dirigido a “Los países” y no a sus ciudadanos. Y, nuevamente, en tanto la Recomendación 6 se refiere a las resoluciones del Consejo de Seguridad relativas a la represión del financiamiento del terrorismo, ni la Resolución 1591 se refiere a esta materia, ni los citados movimientos rebeldes sudaneses han sido catalogados como organizaciones terroristas.

En síntesis, ni el artículo 20 de la Ley 1121 de 2006, ni el literal e) del numeral 2 del artículo 102 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero obligan a los banqueros y empresarios a congelar fondos de aquellas personas y por supuesto tampoco los obligan la Resolución 1591 de la ONU, ni la recomendación 6 del GAFI.

Y si en gracia de discusión, se aceptara la aplicabilidad de la Recomendación 6 del GAFI y del artículo 20 de la Ley 1121 de 2006 a la Resolución ONU 1591 de 2005 relativa a Sudán, se deberá tener en cuenta lo señalado en el Convenio celebrado en 2015 entre el Ministerio de Relaciones Exteriores, la Fiscalía, la Superintendencia Financiera y la UIAF, en los que se expresa que una vez recibida la información, el Vicefiscal General de la Nación designará un fiscal que procederá a impartir las medidas cautelares a fin de lograr el congelamiento de los fondos.

Sin embargo, complementariamente, el Documento Conpes 4042 de 9 de agosto de 2021, contentivo de la Política Nacional Antilavado de Activos, reconoce que para que lo anterior sea posible, el Ministerio de Justicia deberá presentar un proyecto de ley, mediante el cual se proponga el congelamiento preventivo de activos de personas designadas como terroristas por el CSNU.

Toda vez que, a la fecha, el citado proyecto de ley no ha sido presentado, en Colombia ni siquiera es posible el congelamiento preventivo de activos de personas designadas como terroristas por el CSNU. Es precisamente por ello que en el Informe de Evaluación Mutua de Cuarta Ronda de República de Colombia FMI-GAFILAT de 2018, la Recomendación 6 aparece apenas como parcialmente cumplida, debido a que en ausencia de un proceso de extinción de dominio los activos terroristas requieren un vínculo con una actividad delictiva para ser congelados.

De conformidad con lo anterior, resulta inexplicable que la UIAF en la Guía de 2017 para la Implementación de las Resoluciones del CSNU sugiera que durante el tiempo que transcurre desde que se notifica a la Fiscalía General de la Nación (FGN) y a la UIAF y se recibe la orden de implementar medidas cautelares no se haga entrega de fondos, pues, según la UIAF, se podría considerar que al hacerlo se estaría contribuyendo con el financiamiento del terrorismo.

Como de acuerdo con lo expresado en precedencia en el estado actual de cosas no se recibirá de la FGN la orden de implementar medidas cautelares, contra la sugerencia de la UIAF no es procedente que banqueros y empresarios se abstengan de entregar fondos a las personas enlistadas, ni aun a las designadas como terroristas. Con mayor razón ello no es procedente si se trata de personas que no ha sido designadas como terroristas.

Y evidentemente no podría considerarse que estaría contribuyendo con el financiamiento del terrorismo, si el banco en ausencia de potestad legal para congelar, retorna el dinero recibido en depósito en cuenta corriente, o si por la misma razón, una empresa hace un pago honrando un contrato por haber recibido insumos o materia prima. Si el origen del actuar es lícito, mal podría tornarse en delito. Mas aun si, en ausencia de norma legal, el banquero o empresario congela activos ajenos, ante una demanda de la contraparte inevitablemente el juez civil le obligara a descongelar, e indemnizar los perjuicios causados por el congelamiento.

Ahora bien, aunque el artículo 20 de la Ley 1121 de 2006 no lo regula, es conveniente que banqueros y empresarios, haciendo uso analógico de la norma, hagan su reporte a la UIAF y al Vicefiscal, especialmente teniendo en cuenta que mediante la Ley 2569 del 17 de marzo de 2026 se aprobó la Convención de las Naciones Unidas por la cual Colombia se compromete a consagrar como delito el reclutamiento de mercenarios. Sin embargo, comoquiera que este delito no ha sido consagrado aún, en la actualidad tampoco por esta vía es procedente que un fiscal imparta medidas cautelares a fin de lograr el congelamiento de los activos de aquel reclutador.

Para solucionar toda esta problemática, es necesario que el próximo gobierno presente un proyecto de ley que ordene el congelamiento preventivo de activos de personas designadas como terroristas por el CSNU, como también de aquellas personas designadas por cualquiera de sus comités.

Finalmente, el impacto de la citada la Orden Ejecutiva 14098 de EE UU, en cuanto también prohíbe proporcionar fondos a las personas designadas, deberá examinarse en el sistema financiero a la luz de las sentencias de la Corte Constitucional SU-157/99 y T-468/03 y en el sector real, de una parte,  a la luz de la autonomía de la voluntad, consagrada el artículo 16 superior y, de otra parte, a la luz del carácter imperativo de los contratos, consagrado en el artículo 1602 del Código Civil.

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