El recurso de revisión en los procesos agrarios

Juan Camilo Restrepo

Exministro, abogado y economista

 

Mediante sentencia de septiembre 30 del 2015, la Corte Constitucional declaró la inconstitucionalidad de los artículos 50 (parcial) y 53 (parcial) de la Ley 160 de 1994.

 

Este fallo tiene, y, sobre todo, habrá de tener, gran importancia, para la aplicación del Derecho Agrario en el posconflicto y, muy especialmente, en el desarrollo del acuerdo número uno de la agenda de La Habana.

 

Las normas demandadas establecían que en los procesos agrarios, además del recurso de reposición ante el Incoder al terminar la fase administrativa, procedía el de revisión ante el Consejo de Estado. Y que mientras el alto tribunal administrativo no decidiera sobre el dicho recurso de revisión, no era factible registrar las determinaciones del Incoder en los folios correspondientes del Registro Público.

 

Como el Consejo de Estado se estaba demorando entre 8 y 15 para tomar una decisión sobre lo correspondiente al recurso de revisión, ello significaba, en la práctica, la paralización de toda la política agraria en los correspondientes procesos agrarios.

 

Recuérdese que los procesos agrarios versan sobre asuntos cruciales de la política rural del país, tales como la llamada clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación de baldíos y extinción de dominio. Aspectos todos fundamentales para poder adelantar políticas de recuperación de tierras a favor del Estado y, a partir de allí, adelantar políticas de redistribución tierras.

 

El primer argumento en el que se basa la Corte para decretar la inconstitucionalidad de las normas mencionadas es el quebrantamiento del artículo 238 de la Carta Política. “La suspensión provisional, dice el alto tribunal, fue consagrada por el legislador en el código contencioso administrativo, y posteriormente en el actual código de procedimiento y de lo contencioso administrativo, como una medida cautelar, caracterizada por la jurisprudencia del Consejo del Estado como una excepción al principio de legalidad, el cual dispone que la decisiones de la administración se presumen ajustadas a la Ley y por tanto deben cumplirse...”. “El artículo 238 establece como facultad propia de los jueces administrativos suspender los efectos de los actos sujetos a su control, razón por la cual otra rama del poder público no puede atribuirse una competencia que por mandato expreso de la Constitución corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo”.

 

En otras palabras, la Corte encontró censurable que fuera la ley la que dispusiera cuándo procedía el recurso de revisión en los procesos agrarios, puesto que esta es una atribución del juez contencioso.

 

El segundo argumento en que se funda esta sentencia, y que quizás muestra la visión más fresca de este fallo en cuanto se refiere al Derecho Agrario, es la interpretación que le da al artículo 64 de la Carta Política, que, como se recuerda, establece que “es deber del Estado promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, en forma individual o asociativa, y a los servicios de educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación, crédito, comunicaciones, comercialización de los productos, asistencia técnica y empresarial, con el fin de mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos”.

 

El hecho de que un recurso de revisión se pueda demorar hasta 15 años en el Consejo de Estado conduce en la práctica a que, al no poderse ejecutar durante este lapso de tiempo las decisiones de la autoridad agraria, lleva a que se frustren los mandatos del artículo 64 de la Carta Política.

 

De allí que la Corte concluya que “las expresiones acusadas conllevan una restricción de gran impacto frente a la realización del artículo 64 de la Constitución, pues limitan significativamente la posibilidad de que el Estado, luego de que ha surtido el respectivo proceso administrativo, disponga de los bienes para contribuir a la dignificación de la vida de los trabajadores del campo, lo cual puede lograrse, por ejemplo, mediante la adjudicación de baldíos a las víctimas del desplazamiento forzado, de acuerdo con el espíritu de la Ley 160 de 1994”:

 

“Como estos procesos pueden tardar varios años sin resolverse, agrega, resulta desproporcionado y contrario a la progresividad en materia de derechos sociales, que aun cuando un juez no determine la imperiosa necesidad de suspender los efectos de tales actos administrativos, ello opere de plano, limitando sin fundamento alguno el mandato de distribución de las tierras entre población vulnerable, como lo ordena el artículo 64 de la Constitución, e impidiendo (es el tercer pilar argumental de la Corte) la materialización de las finalidades de interés público y función social, que recaen sobre el derecho a la propiedad privada, de conformidad con el artículo 58 de la Carta Política”.

 

Como puede verse, este fallo habrá de tener una enorme transcendencia en la conformación del nuevo Derecho Agrario del posconflicto. Hasta esta sentencia, todos los esfuerzos de la autoridad agraria por recuperar baldíos y con ellos adelantar políticas de redistribución agraria  estaban siendo frustrados por la interposición de recurso de revisión con efecto suspensivo ante el Consejo de Estado, con lo cual quedaban paralizadas durante décadas las posibilidad prácticas de adelantar políticas agrarias progresistas. Tal como las requiere el posconflicto, y muy especialmente el desarrollo del acuerdo alcanzado en torno al punto número uno de la agenda de La Habana.

 

Comentaristas

Luis Ignacio Betancur

Consultor independiente

 

El resultado neto de la Sentencia C-623 del 2015 es afortunado, porque uno de los más graves obstáculos para enfrentar los problemas agrarios radica en la ausencia de claridad sobre la propiedad de la tierra en Colombia. El doctor Restrepo mostró[1] cómo el 47,7 % de los predios inscritos en el catastro nacional carecen de títulos claros y aun en el caso de las fincas cafeteras, el 36 % no tiene títulos ciertos. Un 61 % de los predios abandonados a la fuerza “los estaban trabajando personas que no tenían títulos de propiedad a plenitud”.

 

Tiene razón Restrepo al señalar que, sin la talanquera legal para ejecutar las decisiones de las autoridades agrarias, el país podrá adelantar de manera expedita las urgentes tareas del posconflicto, sin atropellar los derechos legítimos de propiedad.

 

Bienvenido el resultado, aunque la Corte Constitucional no era, desde luego, el organismo constitucional para tomar la decisión. Era el legislador y las razones las expone Enrique Gil Botero, al salvar su voto: “En el lenguaje que usa la providencia parece que razonara el Congreso de la República, en sus debates propiamente democráticos, y no el juez constitucional, a quien se le exigen aproximaciones jurídicas al tema, así que, en mi criterio, no realizó un juicio puro de constitucionalidad sino uno de oportunidad y conveniencia, que hasta yo podría compartir, pero en un contexto del debate que no corresponde al del juez constitucional sino al hacedor natural de la norma”. Botero fundamenta jurídicamente su disentimiento y es altamente recomendable leerlo en su integridad.

 

Un comentario final: la sentencia cita otra (C-536/97) con esta frase: “[para ser adjudicatario de baldíos], (…) es requisito indispensable (…) que el presunto adjudicatario no posea otros bienes rurales, ni tenga ingresos superiores a mil salarios mínimos mensuales”. La sentencia citada no dice eso, porque la Ley 160 de 1994 habla de “patrimonio”, no de “ingresos”. Si fuera así, alguien con un sueldo mensual de 689 millones de pesos tendría derecho. Las clasecitas nocturnas de aritmética siempre son útiles para los abogados.

 

[1] Restrepo, Juan Camilo y Bernal, Alberto. La cuestión agraria, tierra y posconflicto en Colombia, Penguin Random House, Bogotá, junio 2014.

 

 

Diana María Ocampo

Máster en Derecho Administrativo y Política Pública de la Universidad de Sydney (Australia)

 

El carácter suspensivo de la acción de revisión sobre las decisiones administrativas de procesos agrarios venía aplicándose estrictamente a los procedimientos de extinción del derecho de dominio y de clarificación de la propiedad, en obediencia a lo establecido en los textos de la Ley 160 de 1994, declarados inexequibles mediante la Sentencia C-623 de 2015 de la Corte Constitucional, mas no a los procedimientos agrarios de deslinde y recuperación de baldíos indebidamente ocupados, que expresamente no lo preveían. Sin embargo, se trató primero de una decisión valiente de la administración, que luego se incluyó en la reglamentación (D. 1465/13) y que ya había sido cuestionada.

 

Tal vez el caso más relevante, de hecho anterior a la expedición del decreto, fue el deslinde de los territorios colectivos de Curvaradó y Jiguamiandó, que pese a haber sido demandados ante el Consejo de Estado, se consideraron ejecutoriados en los términos decididos por el Incoder en el 2007 y el 2008.

 

Si bien es cierto la decisión de la Corte eliminó un aspecto que en la práctica hacía nugatorios los esfuerzos del Gobierno en los procesos agrarios, ante la espera por décadas de una decisión judicial, el debate no se queda allí y exige otras reflexiones. Básicamente, a nivel de política pública y de efectividad y seguridad jurídica de las decisiones, es preciso revisar si es la administración quien debe encargarse de este tipo de procedimientos o si se trata de procesos que por su naturaleza deben solo instruirse por esta y decidirse por la jurisdicción, según el modelo de la restitución de tierras.

 

En ese sentido, es muy oportuna la discusión actual que se sostiene sobre la verdadera creación de la jurisdicción agraria, bien como un instrumento de justicia transicional o, mejor, como una estructura capaz de abordar de manera ordinaria todos los conflictos de este carácter.

 

En cualquier caso, con el fin de blindar de mejor manera las decisiones de los procesos agrarios, de por sí complejos por sus alcances y especificidades, es absolutamente deseable que se sustraigan de la órbita administrativa y que puedan terminarse con una decisión judicial, menos permeable a las vicisitudes políticas y con el carácter de cosa juzgada.